Celerità nel procedimento disciplinare nel rapporto di pubblico impiego e piena conoscenza dei fatti

I. Il procedimento disciplinare è connotato, in linea di principio, da una esigenza di celerità, che si traduce nei principi di tempestività e immediatezza della contestazione, e, comunque, nella necessità di concluderlo entro dati termini perentori, prestabiliti nell’apparato normativo rappresentato dal D.lgs. n. 165/2001 [1].

I sovra illustrati principi si traducono, quindi, nella esigenza normativa di fondo che il procedimento disciplinare sia ravvicinato rispetto alla conoscenza di un fatto integrante un’infrazione disciplinare.

Ciò anzitutto è previsto a tutela del diritto di difesa del lavoratore; quanto infatti è più ampio lo hiatus temporis tra acquisizione di una notizia di illecito disciplinare e esercizio della potestà disciplinar stessa, tanto più può essere difficoltosa l’attività difensiva del dipendente incolpato.

Inoltre, i suddetti principi tutelano il legittimo affidamento del medesimo dipendente sulla mancanza di rilievo disciplinare attribuito dal datore alla condotta inadempiente, che ben può sorgere in caso di tardività nella contestazione di un addebito disciplinare.

Senonché, è il caso di fare presente che una riduzione delle esigenze di celerità ad un mero calcolo di angusti termini perentori comporterebbe il più che sensato rischio di vanificare il buon andamento dell’attività amministrativa, che ben potrebbe, in fattispecie molto complesse, implicare più lunghi accertamenti e valutazioni di notevole complessità del fatto, necessarie per poter formalizzare una contestazione specifica, articolata, motivata, in luogo di una vaga, generica o quasi di stile.

II.  Alcuni problemi di eccessiva rigidità dei termini per la formulazione delle contestazioni, e anche per la conclusione dei procedimenti devono i loro natali al D.lgs. n. 150/2009 (la c.d. <<riforma Brunetta>>), che ha inciso profondamente sulle norme disciplinari di cui al D.lgs. n. 165/2001, ma con un’architettura novativa non sempre adeguata alle dinamiche di funzionamento delle pubbliche amministrazioni, le quali, in molti casi, hanno dovuto forzosamente agire in tempi eccessivamente ristretti, conseguentemente male operando.

L’art. 55 bis D.lgs. n. 165/2001, vigente prima dell’intervento del D.lgs. n. 75/2017 (c.d. <<riforma Madia), tralasciando di disciplinare il procedimento destinato a refluire in un mero rimprovero verbale, ha previsto varie tipologie di procedura  disciplinare, diverse per soggetto titolare del potere sanzionatorio e per i termini.

Un primo procedimento disciplinare, disciplinato dall’art. 55 bis, comma 2, del D.lgs. n. 165/2001  riguarda le c.d. infrazioni di minore gravità, ergo da quella sanzionabile con misura superiore al rimprovero verbale sino a quella sanzionabile con la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione a 10 giorni.

Tali sanzioni e il relativo procedimento sono rimessi alla competenza del responsabile di struttura, se munito di qualifica dirigenziale; tale soggetto, entro 20 giorni dall’acquisizione della notizia dell’infrazione, formula contestazione scritta con convocazione dell’incolpato per l’audizione in contraddittorio (dandogli un preavviso di 10 giorni) e conclude il procedimento nel termine di 60 giorni decorrenti dalla contestazione.

Un secondo procedimento contempla le ipotesi in cui il responsabile non ha qualifica dirigenziale, pur a fronte di infrazioni sussumibili nell’alveo delle precitate sanzioni meno gravi; in tale caso il responsabile trasmette all’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari, entro giorni 5 dalla data di acquisizione della notizia, gli atti; l’organo disciplinare, entro i 20 giorni successivi alla acquisizione della notizia, anche in via autonoma, formula la contestazione scritta , con convocazione per l’audizione in contraddittorio del dipendente (dandogli un preavviso di 10 giorni) e chiusura del procedimento entro i 60 giorni dalla contestazione.

Una terza tipologia, infine, riguarda i procedimenti disciplinari inerenti a sanzioni più gravi di quelle sopra contemplate, vale a dire quelle conservative di regola sino a 6 mesi e quelle espulsive, ove l’organo disciplinare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 55 bis, cit, comma 4, deve contestare e convocare per il contraddittorio (dando preavviso di 20 giorni) entro giorni 40 dalla acquisita notizia dell’infrazione e concludere entro 120 giorni, decorrenti, tuttavia, non dalla data di contestazione, ma dalla data di prima acquisizione della notizia, anche se riferibile al responsabile di struttura e non all’organo di cui sopra.

La surriferita disciplina, poteva e può, per i casi in cui ancora si applica [2], porre le amministrazioni di fronte a termini non ragionevolmente brevi, soprattutto quando i contorni della notizia di infrazione non sono ancora ben chiari e definiti; inoltre, per i casi più gravi, il termine di 120 giorni, anche  decorrente dalla prima acquisizione della notizia da parte del responsabile di struttura può forgiare molteplici problemi di gestione del procedimento, in capo all’organo disciplinare, in tutti quei casi di ritardo, da parte del surriferito responsabile, nella trasmissione della notizia e/o degli  atti.

III. Il rigoroso formante normativo ha formato oggetto di un’opera di rivisitazione interpretativa da parte della giurisprudenza, che ne ha valorizzato una interpretazione non meramente letterale, ma, piuttosto, sistematica, teleologica e assiologica, in considerazione del principio cardine di buon andamento dell’attività della P.A., consacrato dall’art. 97 Cost.

La prassi pretoria, quindi, ai fini del decorso dei vari termini perentori, ha ritenuto non sufficiente la mera conoscenza acquisitiva della notizia di infrazione, ma una conoscenza piena o compiuta dei fatti, con conseguente relativizzazione del principio di tempestiva e immediatezza, in considerazione delle peculiarità che le fattispecie di illecito disciplinare, di volta in volta da istruire e da acclarare, possono presentare.

Una conoscenza piena, quindi, implica che la stessa sia raggiunta <<non con la “assoluta certezza” degli accadimenti ma quando gli stessi appaiano ragionevolmente sussistenti in quanto “riscontrati” >>mentre i meri sospetti o le notizie laconiche non possono, di per sé, forgiare la conoscenza di cui sopra^[3] .

L’elaborazione del criterio della piena conoscenza consente all’organo disciplinare di poter svolgere, pur alla presenza di una generica notizia di infrazione, tutti quegli accertamenti idonei per una compiuta qualificazione del fatto, senza dover soggiacere a irragionevoli compromissioni della propria funzione di accertamento, ove per assurdo fosse costretto sempre e comunque a contestare entro i 20 o i 40 giorni dalla notizia stessa, comunque la stessa sia stata formulata .

Solo dalla compiuta conoscenza del fatto decorrono i termini di legge per la contestazione, nonché quello per la conclusione dei procedimenti per i fatti più gravi, che nell’impianto legislativo ante riforma Madia, come visto, è ancorato alla data di prima acquisizione della notizia, anche da parte del responsabile di struttura presso cui afferisce il dipendente [4].

IV. Il criterio della piena conoscenza dei fatti è stato recepito dalla novella riformatrice, rappresentata, come si è già avuto modo di dire, dal D.lgs. n. 75/2017 (e, per altri aspetti, dal D.lgs. n. 118/2017), che ha apportato significative modifiche all’art. 55 bis D.lgs. n. 165/2001 e ad altre norme in tema di responsabilità disciplinare.

Al fine di una migliore attuazione dei principi   di imparzialità e di buona andamento dell’attività amministrativa, la competenza disciplinare del responsabile di struttura, anche se dirigente, è stata drasticamente ridotta all’ipotesi del rimprovero verbale, mentre per tutte le altre tipologie di sanzioni, le attribuzioni sono state concentrate in capo all’organo disciplinare, solitamente denominato Ufficio Procedimenti Disciplinari [5]

La modifica più pregnante, poi, è contenuta proprio nel nuovo art. 55 bis D.lgs. n. 165/2001, il cui comma 4, secondo capoverso testualmente recita << L’Ufficio competente per i procedimenti disciplinari, con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni decorrenti dal ricevimento della predetta segnalazione, ovvero dal momento in cui abbia altrimenti avuto piena conoscenza dei fatti ritenuti di rilevanza disciplinare, provvede alla contestazione scritta dell’addebito e convoca l’interessato, con un preavviso di almeno venti giorni, per l’audizione in contraddittorio a sua difesa>>, con previsione, a seguire, di un termine sempre unitario di 120 giorni, decorrenti dalla contestazione, e, non più (come in passato per i procedimenti disciplinari più gravi) dalla acquisizione della notizia anche da parte del responsabile di struttura di afferenza dell’incolpato.

La piena conoscenza dei fatti, quindi, con la riforma de qua vede la propria completa realizzazione, passando da indice di c.d. <<diritto vivente>> di prassi pretoria a vero e proprio riconoscimento formale legislativo, con indubbi vantaggi sotto il profilo della certezza del diritto.

[1] Per una ricostruzione complessiva del procedimento disciplinare e dei suoi sub criteri in esame, v. TENORE V., Studio sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego. Dopo la legge anticorruzione e la riforma Madia (L. 7 agosto 2015 n.124), Milano, 2017, passim e, per le tematiche oggetto del presente contributo, p. 328 ss.

[2] E’ il caso di evidenziare che il legislatore della riforma del 2017 ha previsto una disposizione di risoluzione di eventuali problemi di diritto intertemporale; infatti ex art. 22. comma 13, D.lgs. n. 75/2017 << Le disposizioni di cui al Capo VII (capo relativo alla responsabilità disciplinare – n.d.r..) si applicano agli illeciti disciplinari commessi successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto>>.

[3] , TENORE V., op.cit., p, 336. L’a. si sofferma sul caso, abbastanza ricorrente, dell’arresto di un dipendente, che di per sé ha dei riscontri solo minimali ai fini disciplinari, ma può, al più costituire motivo di richieste di chiarimenti al lavoratore o a terzi riscontri ispettivi, informazioni presso uffici giudiziari e/o altre PA, utili a far maturare una conoscenza piena dei fatti, idonea al decorso dei termini di legge. In giurisprudenza, sulla irrilevanza del sospetto, v. Cass., n. 12577/2002, Cass., n. 26304/2014, Cass., n. 50/2017.

[4] Le sentenze sulla piena conoscenza hanno un contenuto inequivoco; tra i molti arresti: Cass., n. 21203/2013: <<E tuttavia il principio dell’immediatezza della contestazione dell’addebito deve essere inteso in senso relativo, potendo in concreto essere compatibile anche con un intervallo di tempo più o meno lungo, quando l’accertamento e la valutazione dei fatti sia laborioso e richieda uno spazio temporale maggiore>>; Cass., n. 50/2017, cit.: << La tempestività d’una contestazione disciplinare va valutata muovendo non dall’epoca dell’astratta conoscibilità dell’infrazione, bensì dal momento in cui il datore di lavoro ne abbia acquisito in concreto piena conoscenza, a tal fine non bastando meri sospetti>>; Cass., n. 9285/2017: <<il criterio di immediatezza va inteso in senso relativo, dovendosi tener conto della specifica natura dell’illecito disciplinare, nonché del tempo occorrente per l’espletamento delle indagini, tanto maggiore quanto più è complessa l’organizzazione aziendale>> Cass., S.U., n. 14430/2017:<< In materia di illecito disciplinare degli appartenenti all’ordine giudiziario, il termine decadenziale di un anno entro il quale – giusta l’art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 109 del 2006 – il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare, mediante richiesta di indagini al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, decorre dall’acquisizione di una notizia “circostanziata” di un illecito disciplinare, ovvero dalla conoscenza certa di tutti gli elementi costitutivi dello stesso, da ritenersi di norma acquisita, nel caso in cui la notizia dell’illecito emerga all’esito di ispezione ministeriale, solo con il deposito della relazione ispettiva. (In applicazione del principio, la S.C. ha escluso che – in riferimento alla contestazione dell’illecito di cui all’art. 2, comma 1, lett. q), del d.lgs. n. 109 del 2006 – la decadenza dall’azione potesse ritenersi maturata per il fatto che, con nota comunicata dall’ufficio giudiziario di appartenenza del magistrato incolpato all’ispettorato del Ministero della giustizia oltre un anno prima dell’atto di promovimento dell’azione disciplinare, fossero allo stesso resi noti i ritardi in cui costui era incorso nel deposito delle 175 sentenze poi oggetto di incolpazione, attribuendo rilievo sia al fatto che la suddetta nota costituiva soltanto un atto interlocutorio di parziale ricognizione istruttoria, contenente, oltretutto, i dati dei ritardi nel deposito delle sentenze di tutti i giudici di quel tribunale, sia alla circostanza che nello stesso mancava ogni riferimento alle 474 ordinanze riservate depositate in ritardo, oggetto anch’esse di addebito elevato a carico dell’interessato)>>.

[5] Cfr. TENORE V., Le novità apportate al procedimento disciplinare nel pubblico impiego dalla riforma Madia (d.lgs. n.75 del 2017 e n.118 del 2017), in www.lavorodirittieuropa.it. : << è stato felicemente modificato nell’art. 55-bis, co.1, d.lgs. n. 165 del 2001 il riparto di competenze tra capi-struttura ed U.P.D., attribuendo nuovamente ai capi-struttura, anche se non rivestano qualifica dirigenziale , la sola sanzione minimale, ristretta al solo richiamo verbale (secondo le modalità procedurali fissate dal CCNL), assegnando la competenze su tutte le restanti all’U.P.D. La modifica è dettata dalla presa d’atto che i capi struttura per ragioni varie (non adeguata competenza e specializzazione nella complessa materia; estrazione non giuridica di molti di essi; vicinitas fisica con l’incolpato; pavidità e buonismo dettati dalla contiguità con il subordinato) non esercitano (pur essendo tali inerzie gestionali punibili, ma spesso solo sulla carta) o mal esercitano l’azione disciplinare, con frequenti contenziosi che vedono la P.A. soccombente, o, in altri casi, infliggono sanzioni troppo blande. L’U.P.D., invece, ha maggior competenza tecnica derivante da adeguata selezione del personale, maggior specializzazione e garantisce maggiore uniformità valutativa (prevenendo contenziosi per disparità di trattamento tra casi eguali), avendo una visione centralistica sull’intero ente e, soprattutto, garantisce più terzietà con un maggior distacco “fisico” dall’incolpato (garanzia di serenità e indipendenza di giudizio), essendo struttura operante a livello centrale e, come tale, non vicina al lavoratore>>.