La competenza del giudice amministrativo

1. Giudice amministrativo: competenza

Il concetto di ‹‹competenza›› del giudice non va confuso con quello di attribuzione giurisdizionale sebbene sia spesso utilizzato in modo ambiguo, infatti, in alcuni casi si adopera il termine ‹‹competenza›› o ‹‹competenze›› per indicare le tre attribuzioni giurisdizionali (di legittimità, esclusiva e di merito) del giudice amministrativo.[1]

Bisogna sottolineare che come per la determinazione dell’ambito della giurisdizione, anche la determinazione della competenza è riconducibile alla riserva di legge di cui all’art. 113 comma 3 Cost. secondo cui ‹‹la legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della Pubblica Amministrazione››. Sono, dunque, puntuali disposizioni normative che determinano la ‹‹misura›› o la ‹‹quota›› di giurisdizione attribuita a ciascun giudice o meglio a ciascuno degli organi dell’ordine giurisdizionale amministrativo.

Le norme sulla competenza, infatti, determinano la distribuzione della giurisdizione in capo agli organi che costituiscono la compagine giurisdizionale costituita da: tribunali amministrativi regionali, Consiglio di Stato e Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.[2]

La competenza processuale determina (nell’ambito di ciascuna delle tre attribuzioni giurisdizionali del giudice amministrativo) il giudice competente nel caso concreto quale giudice naturale ai sensi dell’art. 25 Cost. ‹‹nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge›› ed è la legge processuale a stabilire i criteri di ripartizione della competenza tra i vari giudici amministrativi.[3]

La competenza è attribuita sulla base di tre criteri: per grado [la competenza che sussiste tra giudice di primo grado (TAR) e giudice di secondo grado (Consiglio di Stato)], per territorio (per una determinata controversia è competente un giudice con riferimento al collegamento tra la controversia con un determinato ambito territoriale) e funzionale (la competenza attribuita al giudice che ha maggiore idoneità a decidere determinate controversie). Prima dell’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo vi era la competenza per materia (su determinate materie era competente un solo giudice), dopo l’entrata in vigore del Codice la competenza per materia è stata inglobata in quella funzionale, infatti, scompare la differenza tra le due e tutti i casi rientranti nella competenza per materia sono trattati come competenza funzionale.

La competenza è inderogabile e il difetto di competenza può essere rilevato dal giudice o dalle parti, infatti, l’art. 15 comma 1 c.p.a. sancisce che ‹‹il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado. Nei giudizi di impugnazione esso è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza››.

Nei commi 2 e 3 si specifica che ‹‹in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide sulla stessa.

In mancanza di domanda cautelare, il difetto di competenza può essere eccepito entro il termine previsto per la costituzione in giudizio. Il presidente fissa la camera di consiglio per la pronuncia immediata sulla questione di competenza. Si osserva il procedimento di cui all’art. 87, comma 3.››

Il comma 4, inoltre, prevede che ‹‹il giudice provvede con ordinanza, nei casi di cui ai commi 2 e 3. Se dichiara la propria incompetenza, indica il giudice ritenuto competente. Se, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione di tale ordinanza, la causa è riassunta davanti al giudice dichiarato competente, il processo continua davanti al nuovo giudice. Salvo quanto previsto al comma 6[4], la riassunzione preclude alla parte che l’ha effettuata la proposizione del regolamento di competenza[5].›› e il comma 5 sancisce che ‹‹l’ordinanza che pronuncia sulla competenza senza decidere sulla domanda cautelare è impugnabile esclusivamente con il regolamento di competenza di cui all’art. 16. Il giudice dinanzi al quale la causa è riassunta, se ritiene di essere a sua volta incompetente, richiede d’ufficio il regolamento di competenza. L’ordinanza che pronuncia sulla competenza e sulla domanda cautelare può essere impugnata col regolamento di competenza, oppure nei modi ordinari quando insieme con la pronuncia sulla competenza si impugna quella sulla domanda cautelare.››

Nell’ultima parte dell’art. 15 c.p.a (commi 7,8,9) viene precisato che ‹‹i provvedimenti cautelari pronunciati dal giudice dichiarato incompetente perdono efficacia alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione dell’ordinanza che regola la competenza.

La domanda cautelare può essere riproposta al giudice dichiarato competente.

Le disposizioni di cui ai commi 7 e 8 si applicano anche ai provvedimenti cautelari pronunciati dal giudice privato del potere di decidere il ricorso dall’ordinanza presidenziale di cui all’art. 47, comma 2.››

1.1. Competenza per grado

La competenza per grado indica la ripartizione tra i TAR (primo grado) e il Consiglio di Stato (secondo grado).

Nel nostro sistema prima della legge n.1034/1971 (istitutiva dei TAR) non vi era il riparto di competenza per grado dal momento che esisteva un solo grado di giurisdizione amministrativa ed un unico giudice amministrativo ossia il Consiglio di Stato.

Il criterio del grado, infatti, fu introdotto proprio con tale legge e successivamente recepito anche dal Codice del Processo Amministrativo (articoli 4, 5 e 6 c.p.a.).[6]

L’art. 4 c.p.a. stabilisce, in modo generale, che ‹‹la giurisdizione amministrativa è esercitata dai tribunali amministrativi regionali e dal Consiglio di Stato secondo le norme del presente codice›› mentre gli articoli 5 e 6 c.p.a. entrano nello specifico: l’art. 5 comma 1 c.p.a. sancisce che ‹‹sono organi di giurisdizione amministrativa di primo grado i tribunali amministrativi regionali e il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino – Alto Adige›› e l’art. 6 comma 1 c.p.a. dispone che ‹‹il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa››[7].

L’art. 100 comma 1 c.p.a., inoltre, specifica che ‹‹avverso le sentenze dei tribunali amministrativi regionali è ammesso appello al Consiglio di Stato, ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana per gli appelli proposti contro le sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia››.

Tale criterio presenta due eccezioni: la prima riguarda l’ipotesi in cui il Consiglio di Stato decide in un unico grado ossia la fattispecie del giudizio di ottemperanza (esperibile in unica istanza); la seconda concerne la giustizia amministrativa nella Regione Siciliana, infatti, l’art. 6 comma 6 c.p.a. prevede che ‹‹gli appelli avverso le pronunce del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sono proposti al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nel rispetto delle disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione››.[8]

1.2. Competenza territoriale

‹‹La competenza per territorio individua come giudice amministrativo competente il TAR che ha circoscrizione nel territorio in cui ha sede l’amministrazione statale o locale che ha emesso l’atto impugnato.››[9]

Nel 1971 con la legge n.1034 il legislatore dettò, negli articoli 2 e 3 della legge TAR (oggettivamente poco chiari poiché non fornivano criteri univoci per individuare il tribunale competente[10] ma un duplice ordine di criteri ossia un principio integrato che riguarda sia l’ubicazione territoriale dell’organo o ente che ha emanato l’atto impugnato sia l’ubicazione degli effetti dell’atto stesso[11]), i criteri generali per la determinazione della competenza territoriale dei TAR regionali, che attualmente sono stati recepiti dal Codice del processo amministrativo al comma 1 e 2 dell’art. 13 c.p.a..

Una delle più importanti novità introdotte dal Codice è il carattere dell’inderogabilità della competenza territoriale dei tribunali amministrativa regionali[12], a differenza di quanto previsto dall’art. 31 della legge n.1034/1971 (secondo cui la competenza era sempre derogabile, fatta eccezione per le ipotesi di competenza funzionale).[13]

Per l’individuazione del giudice territorialmente competente si utilizza il ‹‹criterio ordinario di riparto››[14] cioè quello dell’ubicazione della sede dell’autorità amministrativa a cui vanno riferiti i ‹‹provvedimenti, atti, accordi o comportamenti delle Pubbliche Amministrazioni›› che sono fonti di controversie di competenza del giudice.

Tale criterio di riparto è stato giudicato[15] ‹‹abbastanza chiaro›› e sembra ‹‹pacifico per gli atti delle amministrazioni locali ma può dare adito a controversie solo quando il TAR è articolato a sua volta in sezioni centrali e decentrate››, quest’ultima ipotesi è risolta dall’art. 47 comma 1 c.p.a.[16] secondo cui ‹‹nei ricorsi devoluti alle sezioni staccate in base ai criteri di cui all’art.13, il deposito del ricorso è effettuato presso la segreteria della sezione staccata. Fuori dei casi di cui all’art. 14, non è considerata questione di competenza la ripartizione delle controversie tra tribunale amministrativo regionale con sede nel capoluogo e sezione staccata››.[17]

La competenza per territorio, in base ai primi 3 commi dell’art. 13 c.p.a., viene individuata sulla base di quattro criteri relativi a:

– sede, comma 1: ‹‹sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di Pubbliche Amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede››;

– effetti dell’atto, comma 1: ‹‹il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede››;

– tipologia delle controversie – pubblico impiego, comma 2: ‹‹per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio››;

– carattere di atto statale o emanato da soggetti pubblici a carattere ultraregionale, comma 3: ‹‹negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto››.[18]

Nel comma 4 dell’art. 13 c.p.a. è ribadito in modo generale che ‹‹la competenza di cui al presente articolo e all’art. 14 è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari›› ed è stato integrato dal comma 4-bis secondo cui ‹‹la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza››.

1.3. Competenza funzionale

La competenza funzionale, come ribadito più volte dall’art. 14 c.p.a., è inderogabile in quanto sostanzialmente consistente in una competenza per materia che non può che essere inderogabile.

È possibile distinguere due criteri di riparto della competenza funzionale, il primo è racchiuso nei primi due commi dell’art. 14 c.p.a. mentre il secondo nel terzo comma del medesimo articolo.[19]

In base al primo criterio di riparto, il comma 1 dell’art. 14 c.p.a. sancisce che ‹‹sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall’art. 135[20] e dalla legge.›› (molti dei casi previsti dall’art. 135 c.p.a. sono contemplati anche dall’art. 133 c.p.a. trattandosi di casi di giurisdizione esclusiva)[21] mentre al comma 2 dell’art. 14 c.p.a. si stabilisce che ‹‹sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas››.

Il secondo criterio di riparto è previsto dal comma 3 dell’art. 114 c.p.a. secondo cui ‹‹la competenza è funzionalmente inderogabile altresì per i giudizi di cui agli articoli 113 e 119, nonché per ogni altro giudizio per il quale la legge o il presente codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all’art. 13››, da ciò si deduce che tale criterio si sviluppa in una duplice direzione, l’una riguarda il giudizio di ottemperanza (previsto dall’art. 113 c.p.a. secondo cui il ricorso si propone dinanzi al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta, a conferma di ciò la competenza è del tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello, salvo il caso in cui il giudice d’appello abbia emesso una sentenza con identico contenuto dispositivo ma fornendo una motivazione diversa e di conseguenza un assetto conformativo diverso)[22] mentre l’altra è connessa alla tipologia del rito abbreviato (disciplinato dall’art. 119 c.p.a.)[23].

Tale collegamento all’art. 119 c.p.a. potrebbe essere di difficile interpretazione in quanto, in generale, il giudice competente è individuato in base ad un criterio territoriale così la competenza funzionale non riguarda uno specifico TAR, inoltre, la qualificazione della competenza come ‹‹funzionalmente inderogabile›› sembrerebbe non aggiungere nulla rispetto alla disciplina generale della competenza inderogabile (art. 13 c.p.a.).

In realtà vi sono alcune precisazioni da fare, infatti, prendendo in esame la prima parte dell’art.13 comma 4-bis c.p.a. ‹‹la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento››, occorre specificare che si tratta esclusivamente di una competenza territoriale ‹‹non funzionale›› e solo se si versa in una situazione di competenza funzionale può operare lo spostamento per connessione in materia di ricorso incidentale (in sostanza per il ricorso incidentale, quando viene impugnato un atto connesso su cui deve pronunciarsi un TAR dotato di competenza funzionale, è competente a decidere il TAR dotato di competenza funzionale e non, come previsto dal principio generale, il TAR che decide il ricorso principale).[24]

[1] Picozza Eugenio, Manuale di diritto processuale amministrativo, Giuffrè Editore, Milano, 2016.

[2] Police Aristide, Processo amministrativo, Itinera guide giuridiche, IPSOA – Gruppo Wolters Kluwer, Milano, 2013.

[3] Vedi nota 1.

[4] Art. 15 comma 6 c.p.a. – Rilievo dell’incompetenza:

“6. In pendenza del regolamento di competenza la domanda cautelare si propone al giudice indicato come competente nell’ordinanza di cui al comma 4, che decide in ogni caso, fermo restando quanto disposto dal comma 7.”

[5] Art. 16 c.p.a. – Regime della competenza: Il regolamento di competenza è proposto con istanza notificata alle altre parti nel termine, perentorio e non soggetto a dimezzamento, di trenta giorni dalla notificazione ovvero di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza che pronuncia sulla competenza ed è depositato, unitamente a copia degli atti utili al fine del decidere, entro il termine di cui all’articolo 45 ridotto alla metà presso la segreteria del Consiglio di Stato. Nel caso di regolamento richiesto di ufficio, ai sensi dell’articolo 15, comma 5, l’ordinanza è immediatamente trasmessa al Consiglio di Stato a cura della segreteria e comunicata alle parti. Il Consiglio di Stato decide con ordinanza in camera di consiglio, previo avviso della fissazione della medesima, inviato almeno dieci giorni prima ai difensori che si siano costituiti. L’ordinanza provvede anche sulle spese del regolamento salvo il caso di regolamento richiesto d’ufficio. La pronuncia sulle spese conserva efficacia anche dopo la sentenza che definisce il giudizio, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza. Al procedimento si applicano le disposizioni di cui all’articolo 55, commi da 5 a 8. La pronuncia sulla competenza resa dal Consiglio di Stato, in sede di regolamento o di appello ai sensi dell’articolo 62, comma 4, vincola i tribunali amministrativi regionali. Se viene indicato come competente un tribunale diverso da quello adito, il giudizio deve essere riassunto nel termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione dell’ordinanza che pronuncia sul regolamento, ovvero entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.

[6] Vedi nota 2.

[7] Art. 5 c.p.a – Tribunali amministrativi regionali: Sono organi di giurisdizione amministrativa di primo grado i tribunali amministrativi regionali e il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino – Alto Adige. Il tribunale amministrativo regionale decide con l’intervento di tre magistrati, compreso il presidente. In mancanza del presidente, il collegio è presieduto dal magistrato con maggiore anzianità nel ruolo. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino – Alto Adige resta disciplinato dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione.

Art. 6 c.p.a. – Consiglio di Stato: Il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide con l’intervento di cinque magistrati, di cui un presidente di sezione e quattro consiglieri. In caso di impedimento del presidente, il collegio è presieduto dal consigliere più anziano nella qualifica. Salvo quanto previsto dalle norme di attuazione richiamate al comma 6, l’adunanza plenaria è composta dal presidente del Consiglio di Stato che la presiede e da dodici magistrati del Consiglio di Stato, assegnati alle sezioni giurisdizionali. In caso di impedimento, il presidente del Consiglio di Stato è sostituito dal presidente di sezione giurisdizionale più anziano nel ruolo; gli altri componenti dell’adunanza plenaria, in caso di assenza o di impedimento, sono sostituiti dal magistrato più anziano nella stessa qualifica della rispettiva sezione. Per gli appelli avverso le pronunce della sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale di giustizia amministrativa si applicano anche le disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione. Gli appelli avverso le pronunce del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sono proposti al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, nel rispetto delle disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione.

[8] Vedi nota 2.

[9] Vedi nota 1.

[10] Saitta Nazareno, Sistema di Giustizia Amministrativa, quarta edizione  aggiornata al D. Lgs. n. 160/2012, Giuffrè Editore, 2012.

[11] Picozza Eugenio, Codice del processo amministrativo, Giappichelli, Torino, 2010.

[12] Vedi nota 2.

[13] Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali).

[14] Chieppa Roberto, Il codice del processo amministrativo, Giuffrè, Milano, 2010.

[15] Vedi nota 11.

[16] Art. 47 c.p.a. – Ripartizione delle controversie tra tribunali amministrativi regionali e sezioni staccate.

[17] Vedi nota 2.

[18] Casetta Elio, Fracchia Fabrizio, Giustizia amministrativa, estratto dal Manuale di diritto amministrativo (di E. Casetta, a cura di F. Fracchia), Giuffrè Francis Lefebvre Milano, 2018, Seconda edizione.

[19] Vedi nota 10.

[20] Art. 135. Competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma.

[21] Vedi nota 10.

[22] Vedi nota 10.

[23] Vedi nota 11.

[24] Vedi nota 18.

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Maria Dolores Iacuzio

Maria Dolores Iacuzio è nata in provincia di Salerno il 17 aprile del 1994. Dopo essersi diplomata al Liceo Classico presso il Publio Virgilio Marone, nel settembre del 2020, ha conseguito una Laurea Magistrale a Ciclo Unico in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Salerno discutendo una tesi in Diritto Processuale Amministrativo avente come titolo: “Le condizioni dell’azione”. Nel novembre 2020 ha concluso il percorso dei 24 CFU in discipline antro-psico-pedagogiche e in metodologie e tecnologie didattiche (decreto legislativo 13 aprile 2017 n. 59 e decreto 616 del 10 agosto 2017) presso il Dipartimento 24 CFU FIT Unisa (Salerno). Nel luglio 2021 ha conseguito il Master di II livello in "Diritto della Rete" presso l’Università degli Studi Niccolò Cusano (Roma). Nel febbraio del 2022 ha portato a termine il Master di I livello in "Discipline economiche, statistiche e giuridiche" presso l'Università Dante Alighieri (Reggio Calabria). Nel giugno del 2023 ha ultimato la Laurea Magistrale in Economia e Management discutendo la tesi in Organizzazione e Sviluppo delle Risorse Umane: "Il Metaverso è il nuovo futuro del lavoro? La piattaforma Digital Asset Trading". Ha lavorato come collaboratore d’ufficio e servizio di accoglienza presso il CAOT-Unisa (Centro di ateneo per l’orientamento e il tutorato). Durante gli anni universitari ha avuto l’onere e l’onore di essere eletta in seno al Consiglio Didattico di Scienze Giuridiche-Unisa restando in carica per 3 anni, ha preso parte ad associazioni universitarie di supporto agli studenti, ha avuto la possibilità di intervenire in Aula Magna in occasione del “Welcome Day Giurisprudenza” ed ha partecipato attivamente all’organizzazione di eventi e convegni con personalità di spicco tra cui il magistrato, politico e avvocato italiano nonché Presidente onorario aggiunto della Corte Suprema di Cassazione Ferdinando Imposimato e il Presidente della Camera dei Deputati Roberto Fico. A soli 19 anni ha avuto l’opportunità di candidarsi in seno al Consiglio Comunale in una lista civica e, nel corso della sua vita, ha lavorato come collaboratore commerciale e come consulente finanziario.

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