L’ambiente come limite alla proprietà privata

L’ambiente, inteso come diritto costituzionalmente garantito, costituisce uno dei più importanti valori del nostro ordinamento giuridico .

In primo luogo, va osservato che, grazie al lavoro dei giudici costituzionali[1] e prendendo spunto dalle loro argomentazioni, è possibile, oggi, considerare l’ambiente come un bene “primario” nell’ordinamento giuridico, posto al vertice dei diritti che possiamo chiamare fondamentali e che dunque merita una tutela prioritaria rispetto agli altri.

Il “diritto alla salubrità dell’ambiente” assume poi un ruolo ancor più rilevante se si prende in considerazione il fatto che esso si è nel corso del tempo svincolato dal riferimento agli articolo 9 e 32 della Costituzione, da cui traeva la sua tutela costituzionale: ciò grazie all’inserimento da parte della stessa giurisprudenza del diritto alla salubrità dell’ambiente tra i diritti inviolabili tutelati dall’art. 2 Cost., sganciato ormai dal riferimento agli artt. 9 e 32 Cost.

Questa conclusione produce dei risvolti particolarmente rilevanti, principalmente per quelle che sono le conseguenze sulla dimensione giuridica del concetto di ambiente: inquadrare, infatti, il diritto alla salubrità dell’ambiente all’interno della categoria dei diritti inviolabili equivale a dire che esso merita una tutela costituzionale tale da condizionare il legislatore nell’esercizio delle sue funzioni: esso diventa oggetto del bilanciamento tra valori costituzionali, si misura con gli altri interessi protetti e, talvolta, può giungere a primeggiare su di essi. Ma più di tutto, configurare l’ambiente come diritto costituzionale autonomo tutelato dall’articolo 2 significa individuare quest’ultimo come in grado di orientare e indirizzare l’intervento pubblico, predisposto ad assicurare la funzione “sociale” dei diritti economici.

È dunque nell’ottica dell’azione dello Stato Sociale che si inserisce l’interesse alla salvaguardia ambientale. È piuttosto facile, infatti, cogliere come le condizioni ambientali, in senso lato intese, siano causa spesso di sperequazioni sociali e per questo idonee a impedire l’eguaglianza sostanziale. L’intervento dello Stato, contemplato dall’articolo 3 della Costituzione, mira a rimuovere “gli ostacoli di ordine economico e sociale” che sono in grado di procurare l’ineffettività del principio di eguaglianza formale e rendere impraticabile lo sviluppo della persona umana: la salvaguardia ambientale, in questo senso, si inquadra perfettamente tra quegli obiettivi che devono essere perseguiti per evitare che questo avvenga e ciò in ragione dell’incidenza che l’ambiente ha sul benessere psico-fisico dell’uomo.

Del resto è per questa ragione che l’ambiente assurge a valore costituzionale. “L’ambiente”, conferma la Consulta, “è protetto come elemento determinativo della qualità della vita” e la sua salvaguardia “esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini[2]”.

Così inteso, l’ambiente va concepito come un fine che lo Stato Sociale ha il compito di conseguire.

Inoltre, le caratteristiche del diritto alla salubrità dell’ambiente, così come sono state elaborate, permettono di includerlo nella categoria dei cosiddetti “diritti sociali”: va osservato che questa conseguenza dipende perlopiù dalla derivazione di tale diritto dalla tutela della salute e del paesaggio, anche esse annoverabili tra i diritti sociali.

Indipendentemente da ciò, è sufficiente fare ricorso alla nozione di norma programmatica, alla cui struttura di fondo deve farsi risalire la base concettuale di tutti i diritti sociali, per potervi ascrivere anche quello ad un ambiente salubre: una norma programmatica, infatti, è una norma precettiva “soltanto nei confronti degli organi statali e quanto meno del legislatore, cui prescrivono certi comportamenti per la disciplina da dare alle materie che ne formano l’oggetto mediato o indiretto[3]”. Sulla scorta di questa definizione, il diritto alla salubrità dell’ambiente costituisce norma programmatica perché rappresenta uno degli obiettivi che ispira, in quanto irraggiungibile senza, l’intervento dello Stato.

È la qualifica di diritto sociale del valore “ambiente”, dunque, che consente un suo collegamento intrinseco con il concetto di “funzione sociale”.

Tralasciando le possibili definizioni di tale concetto poiché esposte in precedenza, è possibile rilevare come la salvaguardia ambientale possa costituire uno dei significati concreti del concetto astratto di “funzione sociale”: ciò in quanto l’interesse generale, dal quale essa trae giustificazione, rappresenta il fulcro da cui si origina la legittimazione costituzionale del diritto alla salubrità dell’ambiente.

Lo conferma Caravita, secondo il quale “di grande importanza sono i riferimenti contenuti negli artt. 41Cost. e 42Cost., ai limiti all’iniziativa economica privata e alla proprietà privata, poiché a prescindere dai possibili significati di utilità, fine e funzione sociale non v’è dubbio che tra essi rientrino senz’altro quelli con finalità ambientali e paesaggistiche[4]”.

Sulla scorta di questa argomentazione, è opportuno affermare che la tutela dell’ambiente arriva, dunque, a configurarsi come uno dei limiti alla proprietà privata, così come postulato dall’art 42 comma 2 della Costituzione.

Sul punto Stefano Grassi, parafrasando le parole dei giudici della Corte Costituzionale, asserisce che, “la fruizione dell’ambiente « trova ulteriore supporto nel precetto costituzionale che […] riconosce il diritto di proprietà ma con i limiti dell’utilità e della funzione sociale[5] »[6]”.

L’orientamento di Grassi può essere accolto alla sola condizione che nel concetto di funzione sociale si facciano confluire tutti i diritti, non solo quello relativo alla tutela dell’ambiente, che trovano nella figura dello Stato Sociale, il loro riferimento essenziale. Per tali ragioni,  si deve ritenere che l’ambiente, in quanto diritto costituzionalmente garantito, e soprattutto in quanto interesse della collettività , rientri all’interno dei limiti che l’articolo 42 Cost. individua nei confronti del diritto di proprietà, ma che non trovi diretta legittimazione costituzionale attraverso tale disposizione.

Prima di procedere alla trattazione nello specifico dei vincoli ambientali, è necessario comprendere le modalità con le quali il bene ambiente impatta sul diritto di proprietà, indipendentemente da quelle che sono le varie ricostruzioni che la dottrina e la giurisprudenza hanno operato per far confluire il diritto alla salubrità dell’ambiente tra quelle materie idonee a costituire limite alla proprietà.

Sandulli spiega che “sotto la denominazione di limitazioni della proprietà si sogliono comprendere tutti i limiti di varia fonte, indole e natura imposti dall’ordinamento giuridico di volta in volta nell’interesse privato o nell’interesse pubblico, alla sfera di utilizzazione e disposizione dei beni da parte dei soggetti istituzionalmente legittimati a goderne e disporne[7]”. In tal senso, l’indagine deve rivolgersi alla ricerca del significato e dell’ampiezza dei poteri di cui dispone il titolare di un diritto di proprietà, tenendo conto sia dell’atteggiamento protettivo che l’ordinamento giuridico assume nei confronti dell’ambiente, sia della garanzia assicurata al privato di godere e disporre del suo bene.

A tale scopo, deve essere preso come riferimento l’articolo 832 del Codice Civile, che si occupa di definire il contenuto del diritto di proprietà.

Esso attribuisce al suo titolare “il diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico[8]”. Mettendo da parte solo momentaneamente il riferimento ai limiti, si può notare come il diritto di proprietà costituisca, come del resto è sempre stato, il diritto soggettivo che consente di esercitare nel modo più ampio il proprio potere materiale su di un bene: non a caso, i Romani chiamavano la proprietà dominium, con il significato di “signoria”.

Per poter cogliere la dimensione del potere riconosciuto al proprietario di un bene è necessario soffermarsi sulla circostanza che esso si esercita “in modo pieno ed esclusivo”.

Il significato di questi due termini mostra l’ampiezza delle potestà proprietarie: per “pienezza” deve intendersi la possibilità, nella disponibilità del titolare, di farne l’uso che desidera, a condizione che tale uso sia lecito; con l’esclusività, invece, il legislatore ha voluto specificare che non può esistere nessun tipo di ingerenza da parte di terzi nell’utilizzo del bene da parte del suo proprietario.

Alla luce di ciò, un vincolo ambientale apposto su di un bene di proprietà di un privato costituisce un ostacolo alla disposizione e al godimento “pieno ed esclusivo” del proprio bene.

Volendo fare ricorso ad un espressione che i Romani utilizzavano per poter descrivere il contenuto giuridico del diritto di proprietà, l’apposizione di un vincolo rappresenta un impedimento allo ius utendi fruendi et abutendi, ossia al diritto di usare, trarre frutti e in ultimo distruggere il bene di proprietà.

È in quest’ottica che va percepito il significato dei vincoli ambientali: essi predispongono degli impedimenti al normale godimento di un bene, con il risultato che il proprietario su cui gravano non possiede un potere espletabile “in modo pieno ed esclusivo”.

Questa conclusione ha spinto una parte della dottrina[9] a ritenere che in realtà non si possa parlare di un unico concetto di proprietà, bensì di più proprietà, o meglio di più statuti delle stesse, ognuno commisurato alle caratteristiche intrinseche del bene oggetto di tale diritto e alle normative di settore che si riferiscono ad esso. Lo conferma Fusaro, secondo cui “è sufficiente considerare attentamente la nuova disciplina delle cave, dei beni di interesse paesaggistico, la disciplina delle acque, la disciplina della proprietà agraria ed edilizia, la disciplina dei beni culturali, e così via, per intendere che ogni tipo di bene ha un particolare statuto che lo differenzia dagli altri, variamente ritaglia i poteri del proprietario, variamente incide sul godimento del bene per realizzare fini di interessi sociale[10]”.

Pertanto, i limiti predisposti in funzione della salvaguardia ambientale producono effetti sul diritto di proprietà, tali da modificarne non solo il suo regime giuridico, ma anche le sue finalità.

[1] così Corte Cost., 22 maggio 1987, n. 210, Corte Cost., 16 dicembre 1987, n. 617

[2] Corte Cost. 30 dicembre 1987, n.641

[3] V. CRISAFULLI, Stato, Popolo, Governo. Illusioni e delusioni costituzionali, Milano, Giuffrè, 1985, pag. 54

[4] B. CARAVITA, Diritto dell’Ambiente, Bologna,Il Mulino, 2005, pag.19

[5] Corte Cost. 30 dicembre 1987, n.641

[6] S. GRASSI, Tutela dell’ambiente (Diritto amministrativo),  in Enciclopedia del Diritto, Annali, I, Milano, Giuffrè, 2007, pag. 1121

[7] A.SANDULLI, Natura ed effetti dell’imposizione di vincoli paesistici, in AA.VV., Atti del convegno di studi giuridici sulla tutela del paesaggio, Milano, Giuffrè, 1963, pag. 83

[8] Articolo 832 Codice Civile

[9] In questo senso: S. PUGLIATTI, La proprietà nel nuovo diritto, Milano, Giuffrè, 1954, pag. 298 e S. RODOTA’, Il terribile diritto. Studi sulla proprietà privata, Bologna, Il Mulino, 1990, pag.53

[10] A.FUSARO, La proprietà e le proprietà , in AA.VV., Poteri Dei Privati E Statuto Della Proprietà, Roma, S.E.A.M., 2002, pag. 367