L’autonomia «più effettiva e dinamica». Prime riflessioni sulla riforma dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol

Abstract [ITA]. La legge costituzionale 18 maggio 2026, n. 2 interviene sullo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol a oltre cinquant’anni dalla sua entrata in vigore. L’intervento normativo non modifica l’impianto complessivo dell’autonomia speciale, ma ne rafforza gli strumenti di tutela e ne aggiorna il contenuto alla luce dell’evoluzione costituzionale e della prassi applicativa maturata dopo la definizione della questione altoatesina. Il contributo ricostruisce sinteticamente l’evoluzione dello Statuto, l’iter della riforma e le principali innovazioni introdotte, soffermandosi sul significato della definizione di un’autonomia «più effettiva e dinamica», divenuta una delle espressioni più rappresentative del dibattito costituzionale.

Abstract [ENG] Constitutional Law No. 2 of 18 May 2026 amends the Special Statute of Trentino-Alto Adige/Südtirol more than fifty years after its entry into force. Rather than redesigning the institutional framework, the reform strengthens constitutional guarantees and adapts the Statute to decades of constitutional case law and institutional practice. This article outlines the historical evolution of the Special Statute, the legislative process leading to the reform and its main innovations, focusing on the concept of a “more effective and dynamic autonomy” as the guiding principle of the constitutional amendment.

Sommario: 1. Lo Statuto del 1972: un’autonomia costruita sulla garanzia – 2. Dallo Statuto alla riforma del 2026 – 3. Che cosa cambia: il ritorno delle competenze e la nuova idea di autonomia – 4. Una tutela più forte, ma non un’autonomia senza limiti – 5. Conclusioni: dall’autonomia da difendere all’autonomia da esercitare

1. Lo Statuto del 1972: un’autonomia costruita sulla garanzia

Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol rappresenta uno dei modelli più peculiari dell’ordinamento italiano. La sua origine non può essere separata dalla tutela della minoranza di lingua tedesca e ladina e dall’Accordo De Gasperi-Gruber del 1946.

Il primo Statuto, approvato nel 1948, aveva però concentrato molte competenze nella Regione, lasciando alle Province un ruolo meno incisivo di quello richiesto dall’evoluzione della «questione altoatesina». Il secondo Statuto, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, rovesciò tale impostazione: il baricentro dell’autonomia si spostò progressivamente verso le Province autonome di Trento e Bolzano.

Il sistema fu accompagnato da un articolato apparato di garanzie: la tutela dei gruppi linguistici, la proporzionale nell’accesso al pubblico impiego, il bilinguismo, il sistema scolastico distinto per gruppi linguistici e, soprattutto, le Commissioni paritetiche incaricate dell’elaborazione delle norme di attuazione.

Proprio le norme di attuazione costituiscono uno dei caratteri più originali del modello. La Corte costituzionale ha riconosciuto loro una funzione integrativa dei precetti statutari, ammettendone anche l’utilizzazione quali parametri nei giudizi di costituzionalità: così, espressamente, la sentenza n. 520 del 2000.

La stessa Corte aveva già sottolineato, con la sentenza n. 95 del 1994, la funzione di garanzia della Commissione paritetica, ritenendo lesiva delle prerogative provinciali l’adozione di una norma di attuazione senza la previa sottoposizione del testo alla Commissione prevista dall’art. 107 dello Statuto.

Ne è derivato un sistema nel quale l’autonomia non è stata affidata soltanto alla rigidità del testo statutario, ma anche ad un procedimento bilaterale capace di accompagnarne nel tempo l’attuazione.

Il completamento del «Pacchetto» e la dichiarazione del 1992 con la quale fu chiusa la controversia italo-austriaca segnarono una svolta: l’autonomia altoatesina cessò progressivamente di essere soltanto lo strumento di composizione di una controversia internazionale e divenne un modello stabile di autogoverno territoriale.

Ma proprio la sua capacità di evolvere sarebbe diventata, negli anni successivi, la questione centrale.

2. Dallo Statuto alla riforma del 2026

Il problema non era più quello di costruire l’autonomia, ma di impedirne una progressiva erosione attraverso l’evoluzione dell’ordinamento generale.

La riforma costituzionale del Titolo V del 2001 aveva modificato profondamente il quadro nel quale le autonomie speciali operavano. L’ampliamento delle competenze regionali si accompagnava infatti alla crescente incidenza di competenze statali trasversali, del coordinamento della finanza pubblica e dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo.

La giurisprudenza costituzionale ha dovuto così definire, caso per caso, il rapporto tra la specialità statutaria e le esigenze unitarie. La sentenza n. 125 del 2017, ad esempio, affrontando una questione relativa alla Provincia autonoma di Trento, ha ribadito la necessità di confrontare la disciplina statale con le specifiche attribuzioni previste dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione.

La riforma del 2026 nasce in questo contesto.

Il percorso istituzionale è stato relativamente rapido nella fase finale. Il 7 maggio 2025 i Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano espressero il parere favorevole previsto dall’art. 103 dello Statuto; il 14 maggio seguì quello del Consiglio regionale. Il disegno di legge costituzionale fu quindi approvato dal Consiglio dei ministri il 12 giugno 2025. La Camera lo approvò in prima lettura il 7 ottobre 2025, il Senato il 21 gennaio 2026 e la Camera in seconda lettura il 10 marzo. Il Senato lo ha approvato definitivamente il 13 maggio 2026. La legge costituzionale 18 maggio 2026, n. 2 è stata pubblicata l’8 giugno ed è entrata in vigore il 23 giugno.

Il risultato non è un nuovo Statuto. È una revisione mirata del testo del 1972, destinata soprattutto a recuperare spazi di autonomia già ridotti nel tempo e a rendere più stabile il rapporto tra competenze provinciali e competenze statali.

È in questo passaggio che assume interesse la formula utilizzata da Eleonora Maines nel commentare la riforma: un’autonomia «più effettiva e dinamica». L’espressione coglie bene il duplice obiettivo dell’intervento: rendere più concreta l’autonomia già riconosciuta e, al tempo
stesso, dotarla di strumenti capaci di accompagnarne l’evoluzione.

3. Che cosa cambia: il ritorno delle competenze e la nuova idea di autonomia

La prima innovazione è contenuta nell’art. 4 dello Statuto. Viene eliminato, tra i limiti generali alla potestà legislativa provinciale, il riferimento alle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». Al suo posto il testo richiama i «principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica», i vincoli dell’ordinamento dell’Unione europea, gli obblighi internazionali e gli interessi nazionali. La potestà provinciale viene inoltre qualificata espressamente come «competenza legislativa esclusiva, nelle forme e nei limiti previsti dal presente statuto».

Non è una modifica soltanto terminologica. Ridurre l’indeterminatezza dei limiti alla potestà provinciale significa tentare di rendere più prevedibile il confine tra legislazione statale e provinciale.

La seconda direttrice riguarda le materie. L’art. 8 viene modificato in più punti: il governo del territorio comprende espressamente urbanistica, edilizia e piani regolatori; la viabilità viene collegata anche ai contratti pubblici di interesse provinciale; i servizi pubblici comprendono la gestione del ciclo dei rifiuti; vengono inserite le piccole e medie derivazioni idroelettriche e, soprattutto, nuove competenze in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema di interesse provinciale, compresa la gestione della fauna selvatica, nonché in materia di commercio.

La riforma, dunque, non si limita a proclamare una maggiore autonomia: restituisce contenuto a specifiche competenze.

È qui che la formula di Maines acquista un significato concreto. «Effettiva» significa che la competenza deve poter essere esercitata; «dinamica» significa che l’autonomia deve poter seguire l’evoluzione delle materie senza essere continuamente costretta dentro categorie pensate mezzo secolo prima.

Il carattere dinamico emerge anche dalla modifica dell’art. 107. Le norme di attuazione potranno contenere disposizioni dirette ad armonizzare l’esercizio della potestà legislativa regionale e provinciale con quella statale, tenendo conto delle particolari condizioni di autonomia riconosciute dallo Statuto.

È probabilmente questa una delle disposizioni più interessanti dell’intera riforma. Il procedimento paritetico non viene relegato alla funzione, tradizionale, di trasferire uffici e funzioni: viene valorizzato, invece, come strumento di adattamento dell’autonomia.

La Corte costituzionale aveva già riconosciuto alle norme di attuazione una funzione integrativa dello Statuto. La riforma sembra ora voler utilizzare consapevolmente quello strumento per governare l’evoluzione dei rapporti tra i diversi livelli di governo.

4. Una tutela più forte, ma non un’autonomia senza limiti

La riforma non trasforma le Province autonome in ordinamenti separati. Anche il nuovo art. 4 mantiene il riferimento alla Costituzione, ai principi generali dell’ordinamento della Repubblica, ai vincoli europei, agli obblighi internazionali e agli interessi nazionali.

È quindi più corretto parlare di rafforzamento della specialità che di sua trasformazione in una forma di sovranità territoriale.

La stessa giurisprudenza costituzionale mostra che l’autonomia speciale non opera in uno spazio sottratto al controllo della Corte. La sentenza n. 107 del 2021 è significativa proprio perché la Corte ha dichiarato l’illegittimità di una disciplina statale per violazione dell’art. 73 dello Statuto, estendendo gli effetti della decisione anche all’altra Provincia autonoma in ragione dell’identità del parametro statutario.

La sentenza n. 23 del 2022 conferma, sotto altro profilo, quanto sia ancora centrale il riferimento alle competenze concretamente attribuite dallo Statuto quando si giudica la legislazione delle Province autonome.

La nuova disciplina dell’art. 103 appare, allora, particolarmente significativa. I progetti di modifica dello Statuto devono essere sottoposti ad intesa con i Consigli regionale e provinciali sul testo approvato in prima deliberazione dalle Camere. Se l’intesa non viene raggiunta entro sessanta giorni, le Camere possono procedere nella seconda deliberazione con maggioranza assoluta, ma «fermi restando i livelli di autonomia già riconosciuti».

Il principio è importante: la partecipazione delle autonomie al procedimento di revisione viene rafforzata, ma non viene introdotto un potere di veto assoluto.

La riforma cerca dunque un equilibrio tra due esigenze apparentemente contrapposte: garantire la specialità senza sottrarla all’unità costituzionale della Repubblica.

5. Conclusioni: dall’autonomia da difendere all’autonomia da esercitare

La legge costituzionale n. 2 del 2026 può essere letta, in definitiva, come una riforma di continuità.

Non nasce per sostituire il modello del 1972, che resta il fondamento dell’autonomia speciale, ma per adeguarlo ad un ordinamento nel quale le categorie originarie non sono più sufficienti a descrivere la complessità dei rapporti tra Stato, Province autonome e Unione europea.

La novità più interessante non consiste, pertanto, nella semplice aggiunta di nuove materie. È il tentativo di rendere l’autonomia più certa nei suoi confini e più capace di evolvere nei suoi contenuti.

Ed ecco, di nuovo, che la formula di Eleonora Maines, «un’autonomia più effettiva e dinamica», caratteristica del suo contributo relativo al DDL Costituzionale C. 1670, presentato in Commissione al Senato in data 17 novembre 2025, può essere letta proprio in questa prospettiva. Dunque, non un’autonomia necessariamente più ampia in ogni direzione, ma un’autonomia nella quale le competenze riconosciute abbiano maggiore possibilità di essere esercitate e nella quale le norme di attuazione possano continuare a svolgere quella funzione evolutiva che ha caratterizzato la storia dello Statuto.

La Corte costituzionale, dal canto suo, ha mostrato nel tempo che la specialità non equivale ad isolamento: le norme di attuazione integrano lo Statuto, ma il loro significato viene verificato all’interno dell’ordinamento costituzionale complessivo; le competenze provinciali sono protette, ma devono confrontarsi con le competenze statali e con i principi costituzionali.

È probabilmente questo il punto sul quale si misurerà la riforma.

L’autonomia del futuro non sarà necessariamente quella che chiede sempre nuove competenze. Potrà essere, più semplicemente, quella che riesce ad esercitare bene, stabilmente e responsabilmente le competenze che possiede, adattandole al mutare della realtà.

In questo senso, il vero significato della riforma del 2026 potrebbe essere contenuto proprio in quei due aggettivi: effettiva e dinamica.

L’autonomia, dopo oltre cinquant’anni, non è più soltanto qualcosa da conquistare o da difendere. È qualcosa da governare.