La motivazione del provvedimento amministrativo: una garanzia sostanziale di legalità, trasparenza e partecipazione

Sommario: 1. La motivazione come strumento di trasparenza e tutela giurisdizionale – 2. Il ruolo del giudice amministrativo e l’analisi della motivazione – 3. Il diritto europeo alla motivazione: una garanzia sovranazionale – 4. Funzioni ulteriori: l’effetto conformativo sui consociati – 5. Le caratteristiche essenziali della motivazione: sufficienza, coerenza, attinenza – 6. L’obbligo motivazionale nei procedimenti a istanza di parte: l’art. 10-bis – 7. I provvedimenti di organizzazione: tra diritto pubblico e diritto privato – 8. Conclusione

La motivazione dei provvedimenti amministrativi rappresenta uno degli snodi fondamentali per comprendere la legittimità dell’azione amministrativa in uno Stato di diritto. Essa non costituisce un mero adempimento formale, ma assolve una pluralità di funzioni che si intrecciano profondamente con i principi generali dell’ordinamento giuridico italiano e con le garanzie offerte dall’ordinamento dell’Unione Europea. Questo articolo si propone di esplorare in maniera sistematica le funzioni, le caratteristiche e le implicazioni della motivazione, con particolare riferimento al procedimento amministrativo delineato dalla legge n. 241 del 1990.

1. La motivazione come strumento di trasparenza e tutela giurisdizionale

In prima istanza, la motivazione del provvedimento costituisce uno strumento essenziale per assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e l’effettiva conoscibilità delle ragioni che hanno condotto l’amministrazione a esercitare un potere pubblico in una determinata direzione. Come sottolineato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 310 del 2010, l’obbligo motivazionale affonda le sue radici negli articoli 97 e 113 della Costituzione. Da un lato, esso si connette ai principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione; dall’altro, garantisce la possibilità per il cittadino di agire in giudizio per tutelare una situazione giuridica soggettiva ritenuta lesa. In altre parole, senza una motivazione chiara, completa e coerente, l’individuo destinatario di un provvedimento negativo – si pensi a un diniego di autorizzazione – non potrebbe comprendere le ragioni dell’atto né, conseguentemente, contestarlo efficacemente in sede giurisdizionale. La motivazione, dunque, svolge una funzione essenziale anche in chiave difensiva.

2. Il ruolo del giudice amministrativo e l’analisi della motivazione

Sul versante processuale, la motivazione consente al giudice amministrativo di esercitare un controllo effettivo sull’azione della Pubblica Amministrazione. L’analisi delle ragioni che sostengono l’adozione del provvedimento impugnato permette di valutare la correttezza dell’istruttoria, la logicità dell’iter decisionale e il rispetto della proporzionalità nella comparazione degli interessi coinvolti. In assenza di una motivazione adeguata, la decisione amministrativa si sottrarrebbe a ogni controllo e diventerebbe arbitraria. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha più volte chiarito che la motivazione è la manifestazione della ponderazione degli interessi compiuta dall’Amministrazione nella fase istruttoria, e pertanto rappresenta il cuore stesso del procedimento (Cons. Stato, Sez. IV, n. 1971/2007).

3. Il diritto europeo alla motivazione: una garanzia sovranazionale

La rilevanza della motivazione è riconosciuta anche a livello sovranazionale. L’articolo 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea include, tra le componenti essenziali del diritto a una buona amministrazione, l’obbligo per le istituzioni europee di motivare le proprie decisioni. Analogamente, l’articolo 296 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea stabilisce che gli atti giuridici dell’Unione devono essere motivati, a conferma della valenza sistemica di questo principio. Queste previsioni rafforzano il dovere motivazionale delle amministrazioni nazionali, specie laddove l’azione amministrativa si collochi nel solco di una normativa o di una strategia europea.

4. Funzioni ulteriori: l’effetto conformativo sui consociati

Oltre alle già citate finalità di trasparenza e tutela giurisdizionale, la motivazione svolge anche una funzione educativa e conformativa. Essa guida il comportamento dei cittadini, offrendo loro indicazioni su come adeguarsi alle prescrizioni amministrative. Un esempio tipico è dato dal diniego di permesso di costruire: una motivazione dettagliata consente al richiedente di modificare l’istanza e conformarla ai parametri urbanistici o paesaggistici violati.

Questa funzione trova fondamento anche nell’articolo 19, comma 3, della legge 241/1990, in materia di SCIA, il quale prevede che, ove possibile, l’amministrazione inviti il privato a conformare la propria attività alla normativa vigente, indicando le misure necessarie.

5. Le caratteristiche essenziali della motivazione: sufficienza, coerenza, attinenza

Affinché la motivazione assolva efficacemente alle sue funzioni, essa deve possedere alcune caratteristiche imprescindibili:

• Pertinenza e coerenza rispetto ai fatti emersi nel corso dell’istruttoria;

• Chiarezza e completezza, affinché sia intellegibile dai destinatari;

• Legame diretto con le risultanze istruttorie, come chiarito dall’art. 3 della legge 241/1990.

In questo senso, l’articolo 6 della stessa legge stabilisce che l’autorità competente non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non motivando esplicitamente il perché del proprio dissenso. L’atto finale non può, quindi, prescindere dalla valutazione degli apporti collaborativi di cui agli articoli 7, 9 e 10.

6. L’obbligo motivazionale nei procedimenti a istanza di parte: l’art. 10-bis

Particolare rilievo assume l’obbligo motivazionale nei procedimenti avviati su istanza di parte. In questi casi, l’art. 10-bis della legge 241/1990 introduce un dovere di comunicazione preventiva dei motivi ostativi, finalizzato a consentire al privato di presentare osservazioni o documentazione integrativa. La mancata considerazione di tali elementi potrebbe, in taluni casi, incidere sulla legittimità del provvedimento conclusivo.

Tuttavia, come chiarito dal Consiglio di Stato (Sez. II, n. 1306/2020), l’Amministrazione non è tenuta a confutare in modo analitico ogni singola osservazione se queste non avrebbero potuto ragionevolmente influenzare l’esito del procedimento.

7. I provvedimenti di organizzazione: tra diritto pubblico e diritto privato

Il legislatore ha espressamente incluso tra i provvedimenti soggetti a obbligo motivazionale anche quelli relativi all’organizzazione amministrativa e allo svolgimento dei pubblici concorsi (art. 3, co. 1, l. 241/1990). Tuttavia, è necessario distinguere tra atti di macro-organizzazione, che rientrano nel novero degli atti amministrativi veri e propri, e atti di micro-organizzazione, che invece attengono alla gestione privatistica del rapporto di lavoro.

In relazione a questi ultimi, la Corte di Cassazione (sent. n. 7704/2003) ha chiarito che non si applicano le regole del procedimento amministrativo, e quindi nemmeno l’obbligo di motivazione nei termini previsti dalla legge 241/1990, giacché l’Amministrazione agisce in qualità di datore di lavoro privato, fuori dallo schema autoritativo tipico del diritto amministrativo.

8. Conclusione

La motivazione del provvedimento non è soltanto una formalità richiesta dalla legge: essa è la manifestazione tangibile del principio di legalità nell’azione amministrativa. Si tratta di uno strumento di garanzia sia per il cittadino, che vede riconosciuto il diritto alla trasparenza e alla difesa, sia per il giudice, che può sindacare l’esercizio del potere pubblico in modo effettivo e informato. In ultima analisi, è anche una bussola per la stessa amministrazione, che attraverso un percorso motivato e coerente dà prova della propria imparzialità e razionalità.

In un’epoca in cui si rivendica sempre più la responsabilità e la trasparenza delle istituzioni pubbliche, l’obbligo di motivazione rappresenta un pilastro irrinunciabile della cultura amministrativa democratica.

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Riccardo Renzi

Funzionario della Pubblica Amministrazione a Comune di Fermo

Istruttore direttivo presso Biblioteca civica “Romolo Spezioli” di Fermo, membro dei comitati scientifici e di redazione delle riviste Menabò, Notizie Geopolitiche, Scholia e Il Polo – Istituto Geografico Polare “Silvio Zavatti”, e Socio Corrispondente della Deputazione di Storia Patria per le Marche. Ha all'attivo più di 500 pubblicazioni tra scientifiche e di divulgazione, per quanto concerne il diritto collabora con Italia Appalti, Altalex, Jus101, Opinio Juris, Ratio Iuris, Molto Comuni, Italia Ius, Terzultima Fermata e Salvis Juribus.

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