Verso il referendum sulla magistratura

di Michele Di Salvo

Tra pochi giorni saremo chiamati a esprimerci su una revisione della Costituzione, già approvata dal Parlamento, che introduce la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti. Il referendum ha natura confermativa: non prevede quorum di partecipazione e la sua efficacia dipenderà esclusivamente dalla maggioranza dei voti validamente espressi. In altri termini, ogni voto pesa integralmente sul risultato finale.

La riforma interviene sulla struttura organizzativa e sui meccanismi di autogoverno della magistratura. Il testo prevede la creazione di due Consigli Superiori distinti: uno competente per i magistrati giudicanti e uno per i pubblici ministeri. Entrambi conserverebbero una composizione a prevalenza togata, analoga a quella attuale, ma opererebbero separatamente, attribuendo alla magistratura requirente un proprio autonomo organo di autogoverno. A ciò si aggiunge l’istituzione di una Corte disciplinare di rango costituzionale, chiamata a esercitare la giurisdizione sui procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati. In tal modo i Consigli Superiori cesserebbero di svolgere funzioni disciplinari, concentrandosi invece sul governo delle carriere. Ulteriore elemento innovativo riguarda le modalità di selezione dei componenti degli organi di autogoverno: il sistema elettivo verrebbe sostituito, almeno in parte, dal sorteggio, con l’obiettivo dichiarato di incidere sulle dinamiche associative e sul peso delle correnti.

Fin qui i fatti normativi. La domanda che vale la pena porsi, tuttavia, è quanto il dibattito pubblico rifletta realmente il contenuto della riforma. Il confronto politico, com’è noto, tende a semplificare. Talvolta persino troppo. Ne deriva che molte delle affermazioni circolate nella propaganda referendaria – tanto a favore quanto contro la riforma – risultano, se non inesatte, quantomeno eccedenti rispetto al testo in votazione.

Occorre dirlo con chiarezza: questa non è una riforma della giustizia nel senso sostanziale del termine. Essa non incide sulla durata dei processi, né introduce meccanismi idonei a rendere più efficiente la macchina giudiziaria. Non interviene sugli organici, sulle infrastrutture o sull’organizzazione del lavoro negli uffici giudiziari. È, piuttosto, una riforma dell’assetto istituzionale della magistratura quale ordine dello Stato. In altri termini, riguarda il modo in cui l’ordinamento disciplina l’autogoverno dei magistrati, non il funzionamento concreto dei procedimenti.

Da un punto di vista tecnico, l’idea della separazione delle carriere non è affatto estranea alla logica del processo accusatorio introdotto con la riforma Vassalli del 1988. In un sistema inquisitorio – quale era quello previgente – la magistratura unitaria appariva coerente con la struttura del procedimento. In un modello accusatorio, nel quale il pubblico ministero assume una posizione processuale distinta da quella del giudice, la separazione delle carriere costituisce una soluzione diffusa negli ordinamenti comparati. È dunque un’opzione giuridicamente plausibile, anche se non necessariamente l’unica.

Il punto più delicato emerge quando il terreno tecnico si sovrappone a quello politico. Quando il potere legislativo imprime la propria impronta su un assetto istituzionale che riguarda un altro ordine dello Stato, il rischio percepito è sempre quello di un’ingerenza. Naturalmente ciò non significa che il Parlamento non possa legiferare in materia di giustizia: significherebbe paralizzare la funzione legislativa. Piuttosto, suggerisce una cautela istituzionale che dovrebbe accompagnare ogni riforma strutturale, evitando che essa venga rivendicata come bandiera identitaria di una parte politica.

Ed è qui che il dibattito pubblico sembra essersi smarrito. Il referendum appare spesso interpretato come un referendum politico indiretto: chi si riconosce nell’area di governo tende a orientarsi verso il “SÌ”, chi si colloca nell’opposizione verso il “NO”. Una dinamica comprensibile, ma poco coerente con la natura tecnica del quesito. Il rischio è che una riforma dell’organizzazione della magistratura venga giudicata non per i suoi contenuti, ma per il colore politico attribuito a chi l’ha promossa.

Un’ulteriore fonte di confusione deriva dall’intervento nel dibattito pubblico di magistrati che ricoprono ruoli di particolare responsabilità istituzionale. È pienamente legittimo che ogni magistrato esprima le proprie opinioni su una riforma che incide sulla professione. Tuttavia, per chi esercita funzioni di direzione o di coordinamento – procuratori della Repubblica, presidenti di sezione, magistrati di legittimità – una certa prudenza comunicativa può contribuire a preservare quell’apparenza di imparzialità che costituisce parte essenziale dell’indipendenza della funzione giudiziaria.

Nel dibattito, poi, non sono mancate affermazioni suggestive. Si è detto, ad esempio, che votare “SÌ” favorirebbe i delinquenti; ma non è chiaro quale beneficio concreto ne deriverebbe. Altri sostengono che la riforma renderebbe i pubblici ministeri più responsabili: tesi singolare, se si considera che la responsabilità disciplinare verrebbe affidata a un organo anch’esso a prevalenza togata. Si è evocata perfino una maggiore capacità di controllo dei giudici per le indagini preliminari sui pubblici ministeri, dimenticando che tale controllo dipende più dalla qualità dell’esercizio della funzione che dall’architettura delle carriere.

Sul fronte opposto, si sostiene che votare “NO” difenderebbe l’indipendenza della magistratura. Argomento che meriterebbe, almeno, una spiegazione più precisa circa i meccanismi concreti attraverso i quali tale indipendenza verrebbe minacciata dalla riforma. Più realisticamente, il vero nodo riguarda l’equilibrio interno del sistema correntizio: un assetto consolidato che la riforma modificherebbe, senza peraltro eliminarlo.

Il diritto penale e il funzionamento della giustizia non dovrebbero essere materia da tifoserie. Riguardano la libertà personale, la sicurezza giuridica e la credibilità dello Stato di diritto. Ridurli a slogan è comprensibile nella dinamica della competizione politica, ma non aiuta la comprensione dei problemi reali. Talvolta il dibattito ricorda la celebre intuizione di Tomasi di Lampedusa: cambiare qualcosa affinché nulla cambi davvero. Un monito che la storia istituzionale italiana conosce bene.

In definitiva, il referendum non riguarda la velocità dei processi, la responsabilità civile dei magistrati o l’efficienza complessiva della giustizia. Riguarda, più semplicemente, l’assetto organizzativo dell’autogoverno della magistratura e la distinzione formale tra due funzioni – giudicante e requirente – che nel modello processuale vigente sono già concettualmente separate. Una scelta tecnica, certamente significativa sul piano istituzionale, ma difficilmente risolutiva dei problemi strutturali della giustizia italiana.

Per questo motivo, qualunque sia l’orientamento di voto, sarebbe auspicabile affrontare la decisione con consapevolezza e senza aspettative miracolistiche. Le riforme costituzionali raramente funzionano come panacee. Più spesso, rappresentano un passo – talvolta piccolo – in un percorso di lungo periodo. E anche questo, in fondo, è già un buon motivo per esercitare il voto con attenzione.