Il comportamento del dipendente pubblico

Il comportamento del dipendente pubblico

Sommario: Introduzione – 1. Gli obblighi di condotta e i doveri “minimi etici” del dipendente pubblico – 2.  I dipendenti pubblici: le responsabilità – 3. Il dipendente pubblico può essere licenziato per motivi disciplinari dall’attività prestata presso la P.A. e, a seconda della gravità degli atti compiuti (anche se non di rilevanza penale), con o senza preavviso

Introduzione

Il diritto/dovere del dipendente pubblico di segnalare comportamenti illeciti non può essere ascritto nella semplice violazione dell’obbligo di fedeltà ai sensi dell’art. 2105 c.c. Esso, rientra, piuttosto, entro i limiti del legittimo “diritto di critica” o, meglio del “diritto di denuncia” più esteso rispetto al diritto di critica, purché risponda ai criteri di verità oggettiva dei fatti e di continenza sostanziale e formale. I medesimi criteri stanno alla base del progetto di revisione delle disposizioni dell’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165/2001, previsto nell’ambito del progetto di legge in materia di whistleblowing. 

La recente legislazione anticorruzione ha dedicato particolare attenzione alla materia disciplinare avendo considerato l’esercizio del relativo potere uno strumento per contribuire all’azione di prevenzione e contrasto della corruzione nella p.a.  In particolare, per ciò che concerne le regole di comportamento dei dipendenti pubblici, la l. 6.11.2012, n. 190 ha riscritto l’art. 54 del d.lgs. n. 165/2001; sulla base di tale novella, il Governo è stato chiamato a definire un nuovo codice di comportamento con la finalità di assicurare la qualità dei servizi, prevenire i fenomeni di corruzione e garantire il rispetto degli obblighi costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo nella cura dell’interesse pubblico.

L’art. 3 del nuovo codice del 2013 definisce i principi di carattere generale della condotta del dipendente pubblico, molti dei quali trovano ulteriore specificazione nelle disposizioni successive. Tutti i dipendenti pubblici contrattualizzati, in virtù di quanto previsto dal primo comma, sono chiamati innanzitutto ad osservare la Costituzione e a servire la Nazione con disciplina ed onore, conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Anche in questo caso si coglie con immediatezza in tale prescrizione il richiamo ai principi generali contenuti negli articoli 54, 97 e 98 della nostra Carta fondamentale. Il dipendente è chiamato a svolgere i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l’interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare. Deve inoltre rispettare «i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, equità e ragionevolezza» ed è tenuto ad agire sempre «in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi».

1. Gli obblighi di condotta e i doveri “minimi etici” del dipendente pubblico

È noto che il d.P.R. n. 62/2013 all’art. 3, Principi generali, fornisce delle indicazioni comportamentali (la violazione del codice di comportamento da avvio ad un procedimento disciplinare) dei “doveri minimi” esigibili (sono obbligazioni negoziali):

– al comma uno che il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione (ex 98 Cost.) con disciplina ed onore (ex art. 54, comma 2 Cost.) e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (ex art. 97 Cost.), svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l’interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare, mentre:

– al terzo comma specifica che «evita situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all’immagine della pubblica amministrazione. Prerogative e poteri pubblici sono esercitati unicamente per le finalità di interesse generale per le quali sono stati conferiti»;

– al quinto comma obbliga l’astensione «da azioni arbitrarie che abbiano effetti negativi sui destinatari dell’azione amministrativa o che comportino discriminazioni basate su sesso, nazionalità, origine etnica, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credo, convinzioni personali o politiche, appartenenza a una minoranza nazionale, disabilità, condizioni sociali o di salute, età e orientamento sessuale o su altri diversi fattori».

Nelle relazioni, in privato o con il pubblico, il cit. Codice di comportamento chiarisce:

– art. 10, Comportamento nei rapporti privati, da intendersi comprese le relazioni extralavorative con pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni, il dipendente non abusa del proprio ruolo per fini propri (c.d. utilità indebite) e «non assume nessun altro comportamento che possa nuocere all’immagine dell’amministrazione»;

– art. 11, Comportamento in servizio, riferisce che il dipendente «utilizza il materiale o le attrezzature di cui dispone per ragioni di ufficio e i servizi telematici e telefonici dell’ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall’amministrazione»;

– art. 12, Rapporti con il pubblico, oltre a rendersi disponibile con i cittadini, «salvo il diritto di esprimere valutazioni e diffondere informazioni a tutela dei diritti sindacali, il dipendente si astiene da dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell’amministrazione».

Un profilo “etico minimo”, un patrimonio di valori che distinguono il singolo cittadino da colui che è al «servizio esclusivo della Nazione» (ex art. 98 Cost.); precetto nato dalla volontà costituente di marcare una significativa differenza dell’organizzazione amministrativa, nel suo complesso, in chiave democratica rispetto al precedente regime fascista: si è elevato il dipendente pubblico al servizio non di una parte politica ma dell’intero Paese, con l’obiettivo di escludere ogni possibilità, anche in via astratta, di acquisire privilegi dalla politica, esprimendo la preminenza e giuridicità della doverosa realizzazione del fine pubblico.

2.  I dipendenti pubblici: le responsabilità

I dipendenti pubblici sono responsabili per la condotta sul luogo di lavoro in virtù degli obblighi stabiliti dal contratto di pubblico impiego. La responsabilità del dipendente pubblico si articola in quattro sotto categorie:

responsabilità civile, se arreca danni a terzi;

responsabilità penale, se commette una fattispecie di reato;

responsabilità amministrativo-contabile, se arreca un danno erariale all’amministrazione di appartenenza o ad un’altra;

responsabilità disciplinare, se viola obblighi sanciti dal CCNL.

A queste si aggiunge anche una quinta categoria di responsabilità che, però, riguarda solamente il dipendente pubblico che riveste una carica dirigenziale; si tratta, appunto, della responsabilità dirigenziale e viene in essere quando il dirigente non raggiunge gli obiettivi previsti o si discosta dalle direttive dell’organo di vertice.

La regolamentazione della responsabilità disciplinare e dirigenziale è stata completamente rinnovata nel 2001, con il D.lgs n. 165 in materia di privatizzazione del rapporto di pubblico impiego; invece le altre responsabilità – civile, penale e amministrativo-contabile – discendono direttamente dal dettato costituzionale dell’articolo 28, che recita quanto segue:

“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.”

Le diverse tipologie di responsabilità del dipendente pubblico non sono incompatibili o alternative tra loro, anzi, molto spesso si verificano contemporaneamente. Facciamo un esempio: se un dipendente pubblico commette il reato di corruzione (ex articolo 319 del Codice Penale), accanto alla responsabilità penale ci sarà anche quella civile per il danno arrecato a terzi e quella amministrativo-contabile per il danno erariale e all’immagine dell’amministrazione a cui appartiene.

Il Titolo IV Capo V del Decreto Legislativo n.150/2009 detta la nuova disciplina di dettaglio delle sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti pubblici. Per comprendere al meglio il funzionamento del procedimento disciplinare è innanzitutto necessario dividere da una parte le cause che possono portare ad irrogare la sanzione e dall’altra l’elenco delle sanzioni stesse che possono essere addebitate al dipendente. Per quanto riguarda gli enti locali, quest’ultime sono ancora contenute nell’art. 24 del Contratto collettivo nazionale di lavoro del 22.01.2004. Come possiamo vedere si passa dal semplice richiamo verbale fino al licenziamento senza preavviso a seconda della gravità dell’infrazione.

Le violazioni, da parte dei lavoratori, degli obblighi danno luogo, secondo la gravità dell’infrazione, previo procedimento disciplinare, all’applicazione delle seguenti sanzioni disciplinari:

a) rimprovero verbale;

b) rimprovero scritto (censura);

c) multa di importo fino ad un massimo di 4 ore di retribuzione;

d) sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino a un massimo di dieci giorni;

e) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un
massimo di sei mesi;

f) licenziamento con preavviso;

g) licenziamento senza preavviso;

Per incorrere nella sanzione sono previsti anche dei criteri generali, che dovranno essere sempre presi in giusta considerazione dai soggetti incaricati dello svolgimento del procedimento disciplinare:

a) intenzionalità del comportamento, grado di negligenza, imprudenza o imperizia dimostrate;

b) rilevanza degli obblighi violati;

c) responsabilità connesse alla posizione occupata;

d) grado di danno o pericolo o disservizio causato;

e) sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti, con particolare riguardo al comportamento del lavoratore, ai precedenti disciplinari nell’ambito del biennio previsto dalla legge, al comportamento verso gli utenti;

f) concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra di loro;

Può assumere varie forme: da quella più presente nella cronaca giornalistica dei “furbetti del cartellino”, cioè i casi di chi timbra o si fa timbrare il cartellino per poi assentarsi dal lavoro per motivi personali, ai casi di uso fraudolento della legge 104/1992, che riguarda l’assistenza di un famigliare, per finire con i casi più classici della cosiddetta malattia simulata. I dati forniti dalla CGIA di Mestre relativi al 2015, mostrano come tale fenomeno sia differente per i dipendenti del pubblico impiego rispetto a quelli del settore privato. In media, nel settore pubblico, le assenze per malattia registrate dall’Inps hanno interessato più di un dipendete su due (57%) di tutti gli occupati e circa un dipendente su tre (38%) nel settore privato. Considerando che non tutti i lavoratori dipendenti del settore privato sono assicurati per la malattia, i dati sul pubblico impiego risultano ancora più preoccupanti. Se consideriamo anche la legge 104/1992, i permessi retribuiti nel 2015 hanno interessato 440.000 lavoratori su 3,5 milioni di dipendenti pubblici. Nel settore privato invece, su un totale di 13 milioni di lavoratori hanno usufruito dei permessi “solo” 450.000 lavoratori. Come si può notare, il numero medio annuo di giorni di permesso del settore pubblico è quattro volte superiore a quello del settore privato. La recente riforma della pubblica amministrazione ha cercato di arginare tale fenomeno, in particolare è stata prevista una doppia responsabilità se un illecito viene commesso e provato. Per il dipendente infedele e per i colleghi che favoriscono i comportamenti illeciti, scatterà il licenziamento e l’interruzione del pagamento dello stipendio. Per il dirigente che non monitorerà in maniera adeguata il comportamento dei dipendenti, verrà predisposto l’iter per la dismissione dell’incarico e il relativo licenziamento. Il dirigente pubblico, grazie alla sentenza della Corte dei Conti n. 71/2016, per tutelarsi da eventuali responsabilità, può avvalersi dei servizi offerti da un’agenzia di investigazione che attesti, con prove inconfutabili, sia la responsabilità e diligenza del dirigente stesso che l’eventuale scorrettezza del dipendente sospettato di infedeltà aziendale.

3. Il dipendente pubblico può essere licenziato per motivi disciplinari dall’attività prestata presso la P.A. e, a seconda della gravità degli atti compiuti (anche se non di rilevanza penale), con o senza preavviso

Dalla Costituzione all’art. 4 sappiamo che il lavoro è un diritto sacrosanto di un sistema democratico come il nostro, improntato a una visone dell’uomo come persona e come cittadino parte di una comunità organizzata. Occupare un posto di lavoro significa progredire e crescere ma anche svolgere un’attività in favore di qualcuno (se si tratta di lavoro subordinato, come nel caso del pubblico impiego), che sia un datore di lavoro privato o lo Stato e, quindi, oltre a considerare i diritti, è fondamentale sapere e capire che lavorare prevede molti doveri. Ciò, affinché venga rispettato e mantenuto il rapporto fiduciario alla base tra lavoratore e datore di lavoro.

Viene licenziato con preavviso il lavoratore che:

– si assenta dal lavoro senza dare motivazioni né comunicazioni, per tre giorni (anche non continuativi) in un biennio o per sette giorni nell’arco di un decennio;

– rifiuta, senza giustificato motivo, il trasferimento ad un’altra sede, deciso dal datore;

– non riprende il servizio dopo essersi assentato dal lavoro, senza darne adeguata motivazione, per più di quindici giorni;

– nell’arco di un biennio, in maniera continuativa, ha registrato scarso rendimento a lavoro o ha messo in atto un atteggiamento di negligenza oppure non presenta più il requisito dell’idoneità psico-fisica. A tal proposito, in caso di sospetta inidoneità del dipendente, il lavoratore viene temporaneamente sospeso dal lavoro per permettere una visita medica adeguata che accerti lo stato reale di salute. Tuttavia, se il lavoratore si rifiuta di sottoporsi alle visite mediche per almeno due volte senza giustificato motivo siamo in un caso di licenziamento senza preavviso;

– commette molestie sessuali nell’arco di un biennio;

– nell’arco del biennio e in maniera frequente, mette in atto delle condotte aggressive, offensive e di violenza verbale, fisica o psicologica che abbiano creato danni alla sfera fisica e/o emotiva di un collega o di un terzo (es. il mobbing);

– ha subìto, sul luogo di lavoro, durante lo svolgimento della sua attività o anche al di là della stessa, una condanna passata in giudicato, anche per reati non direttamente collegati o ricollegabili all’esercizio della sua attività lavorativa;

Per quanto riguarda, invece, il licenziamento intimato senza preavviso, è facile intuire che il datore di lavoro non può attendere i tempi della formale comunicazione poiché l’atteggiamento del lavoratore si è rivelato particolarmente grave e giustifica una immediata cessazione del rapporto.

Ecco alcuni casi esemplificativi che giustificano un licenziamento senza preavviso. Il datore può prescindere dal preavviso quando il lavoratore:

– per almeno tre volte ripetute nel corso di un biennio, ha perpetrato minacce, offese gravi, ingiurie e calunnie o messo in atto qualsiasi tipo di condotta ingiuriosa di un certo peso, nei confronti sia dei colleghi che di tutti i dipendenti dell’amministrazione, oltre che nei confronti del pubblico, come nel caso di uno sportello che riceve clientela per determinati servizi;

– ha dichiarato il falso al momento della sottoscrizione del contratto di lavoro o per progressioni di carriera;

– ha prodotto documentazione falsa o contraffatta successivamente o se il contratto di lavoro stesso è stato sottoscritto sulla base di una falsa documentazione;

– ha commesso verso terzi atti dolosi, anche se non rilevanti penalmente, comunque gravi da non poter permettere al dipendente di proseguire la propria attività;

– ha prodotto falsa attestazione della presenza sul luogo di lavoro (si veda la questione dei cd “furbetti del cartellino”) o ha alterato il rilevamento della presenza in servizio in modo fraudolento o ha prodotto un certificato medico falso o falsato, riportante uno stato di malattia inesistente;

– ha ricevuto una condanna penale definitiva (tale è una situazione in cui non è ammissibile alcuna impugnazione ordinaria contro la sentenza) a suo carico. Questo fa scattare non solo il licenziamento disciplinare senza preavviso immediato, ma l’immediata interruzione del rapporto di lavoro e la sanzione cd accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici, che può essere temporanea o assoluta (vale a dire l’impossibilità di poter nuovamente ricoprire incarichi pubblici per un certo periodo o mai più).


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