Le progressioni economiche orizzontali: i CCNL comparto sanità e l’istituto dell’aspettativa non retribuita 

Le progressioni economiche orizzontali: i CCNL comparto sanità e l’istituto dell’aspettativa non retribuita 

Sommario: 1. Introduzione – 1.1. La nuova creazione dell’art. 52, comma 1-bis, D.lgs. n. 165/2001 – 1.2. L‘art. 23 D.lgs. n. 150/2009 –  1.3. L‘art. 35 CCNL 1998-2001 – Comparto sanità – 1.4. Gli artt. 3 CCNL 2006-2007 e 8 del CCNL 2016-2018 – Comparto sanità – 2. Contrattazione integrativa aziendale e ratio della PEO – 3. Progressione economica orizzontale in caso di aspettativa non retribuita e Orientamenti applicativi ARAN

 

1. Introduzione

Le Progressioni Economiche Orizzontali (nel prosieguo della trattazione identificate brevemente con l’acronimo “PEO”) costituiscono un sistema di avanzamento, nell’ambito della medesima categoria, con cui le Pubbliche Amministrazioni valorizzano le professionalità interne, attribuendo una retribuzione più consistente a parità di prestazioni lavorative.

Queste ultime si distinguono da quelle verticali in quanto non contemplano dimostrare selettive ad hoc volte ad accertare la capacità dei candidati, qualunque condizione abbiano una natura premiale e siano scevre da automatismi (Cfr. delibera Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo 18.05. 2018).

Le disposizioni normative vigenti nella materia de qua sono corredate ed arricchite da recentissime pronunce giurisprudenziali, nonché dagli orientamenti applicativi ed interpretativi dell’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (nel prosieguo “ARAN”).

1.1. La nuova formulazione dell’art. 52, comma 1-bis, D.lgs. n. 165/2001

Ex art. 52, comma 1-bis, D.lgs. n. 165/2001 –comma inserito dall’articolo 62, comma 1, del D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, successivamente modificato dall’articolo 3-ter, comma 2, lettera c), del D.L. 9 gennaio 2020, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla Legge 5 marzo 2020, n.12 e da ultimo sostituito dall’articolo 3, comma 1, del D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2021,  n. 113 “Le progressioni all’interno della stessa area avvengono, con modalità stabilite dalla contrattazione collettiva, in funzione delle capacità culturali e professionali e dell’esperienza maturata e secondo principi di selettività, in funzione della qualità dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito. Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti. (…) All’attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse destinate ad assunzioni di personale a tempo indeterminato disponibili a legislazione vigente”.

1.2. L’art. 23 D.lgs. n. 150/2009

Il disposto del predetto articolo è, altresì, richiamato da quello di cui all’art. 23 D.lgs. n. 150/2009, secondo cui “Le amministrazioni pubbliche riconoscono selettivamente le progressioni economiche di cui all’articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, [come introdotto dall’articolo 62 del presente decreto,] sulla base di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro e nei limiti delle risorse disponibili. Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione”.

L’ 67 comma 9, del D.Lgs. n. 112/2008 che recitava: “…la Corte dei conti e la Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della funzione pubblica, il Ministero economia e finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato integra le informazioni annualmente richieste con il modello di cui all’articolo 40-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, predisponendo un’apposita scheda con le ulteriori informazioni di interesse della Corte dei conti volte tra l’altro ad accertare, oltre il rispetto dei vincoli finanziari (…) parametri di selettività, con particolare riferimento alle progressioni economiche” è poi confluito nell’art. 23 del D.Lgs. n. 150/2009 che, come sopra esposto, oltre a confermare che le progressioni economiche devono essere attribuite in modo selettivo, circoscrive ulteriormente il campo precisando che solo una quota limitata di dipendenti vi può accedere, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione.

Peraltro, le Amministrazioni, specie riguardo ai costi contrattuali e di gestione del personale, devono risponderne qualora ne derivino maggiori e ingiustificati oneri e, quindi, un danno per l’Amministrazione stessa, come, altresì, evidenziato dalla Corte dei conti.

1.3. L’art. 35 CCNL 1998-2001 – Comparto sanità

Per quel che concerne, specificatamente, i contratti collettivi nazionali di lavoro applicati al  comparto sanità, datati 1998-2001, 2006-2007, 2016-2018, la PEO è disciplinata a partire dall’art. 35 (CCNL 1998-2001) rubricato “Criteri per la progressione economica orizzontale” secondo cui la stessa si attiva con la stipulazione del contratto collettivo integrativo, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 31 comma 3 e nel limite delle risorse finanziarie esistenti e disponibili, sulla base di criteri, da integrare in sede di contrattazione integrativa, come: risultati ottenuti,  prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, qualità della prestazione individuale, impegno manifestato in attività di tutoraggio e di inserimento lavorativo dei neo assunti, qualità delle prestazioni svolte, con particolare riferimento ai rapporti con l’utenza, grado di coinvolgimento nei processi aziendali, capacità di adattamento ai cambiamenti organizzativi, adattamento effettivo alle esigenze di flessibilità, capacità di proporre soluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro ecc., sicché, “in ogni azienda ed ente sono adottate metodologie per la valutazione permanente delle prestazioni e dei risultati dei singoli dipendenti”.

1.4. Gli artt. 3 CCNL 2006-2007 e 8 del CCNL 2016-2018 – Comparto sanità

All’art. 3 del CCNL 2006-2007, stessa rubrica, è prescritto che ai fini della PEO, “i dipendenti devono essere in possesso del requisito di un periodo minimo di permanenza nella posizione economica in godimento pari a ventiquattro mesi, d’altro canto, l’art. 8 del CCNL 2016-2018,  rubricato “Contrattazione collettiva integrativa: soggetti e materie” prescrive espressamente che sono oggetto di contrattazione integrativa aziendale: “b) i criteri per l’attribuzione dei premi correlati alla performance; c) criteri per la definizione delle procedure delle progressioni economiche; d) i criteri per l’attribuzione di trattamenti accessori per i quali specifiche leggi operino un rinvio alla contrattazione collettiva…”.

2. Contrattazione integrativa aziendale e ratio della PEO

Come sopra esposto, il legislatore a più riprese rimanda alla contrattazione integrativa aziendale e, pertanto, al suo regolamento interno anche e, soprattutto, in materia di PEO.

Al proposito, sovente le progressioni economiche orizzontali sono disciplinate da appositi accordi decentrati, i quali devono sposare un criterio di selettività configurabile sia in senso soggettivo, ossia valutazione dei comportamenti e dei risultati, sia in senso oggettivo, ossia attribuzione della progressione ad una quota limitata di dipendenti.

In ogni caso, gli stessi devono ricalcare pedissequamente il disposto della circolare “factum principis” della Ragioneria Generale dello Stato, in materia di “conto annuale 2018” del 16 maggio 2019, la quale ha chiarito che per “quota limitata di dipendenti”, ai quali attribuire la PEO, deve intendersi un numero di lavoratori pari al 50%.

Invero, coma da cenni sopra operati, le PEO possono essere riconosciute esclusivamente ad una quota parziale di dipendenti, nei limiti delle risorse effettivamente disponibili (spesso scarse), con riguardo allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi conseguiti in uno specifico arco temporale.

A tal proposito, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la deliberazione n. 27/2012, hanno ritenuto che le progressioni economiche orizzontali, previste dall’art. 23 del D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, ricadono nell’ambito delle “progressioni di carriera comunque denominate”, e, dunque, nel regime giuridico ed economico di contenimento delle spese in materia di pubblico impiego previsto dall’art. 9, comma 21, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella Legge 30 luglio 2010, n. 122.

Considerazione di non poco conto, atteso che, di recente, l’attrattiva di questo beneficio economico, consistente in un incremento stipendiale che si consolida per tutta la vita lavorativa dei percipienti, ha portato in parecchie circostanze all’applicazione distorta della norma. In particolare, dalle indagini svolte dagli Ispettori della Ragioneria Generale dello Stato, è emerso che gli enti abbiano fatto ricorso alle progressioni orizzontali in modo massiccio senza tener conto delle prescrizioni dettate a livello nazionale e, soprattutto, non badando ad una stringente valutazione meritocratica della selezione.

Al contrario, è pacifico che la PEO, quale istituto di natura premiale e meritocratica, lungi dall’essere un beneficio economico al quale tutti i dipendenti prima o dopo possono accedere, possa e debba essere riconosciuta in modo selettivo ad una quota limitata e ristretta di dipendenti, secondo criteri tanto stringenti quanto discrezionali.

A tal proposito, si badi bene che l’esperienza giammai si identifica con la mera anzianità di servizio, sostanziandosi, piuttosto, nell’insieme delle cognizioni e delle abilità acquisite dal lavoratore in un determinato periodo, ovvero della sua “performance” individuale, con riferimento alla maggiore formazione, esperienza, capacità, conoscenza, efficienza, qualità, produttività, diligenza, alle competenze certificate ed alla riduzione di errori e costi.

Apertis verbis l’anzianità di servizio non è, nella prospettiva predetta, automatismo sufficiente e necessario per poter acquisire una migliore posizione economica, corollario di ciò è che, anche in ossequio al principio di buona fede, correttezza e legittimo affidamento nell’esecuzione del contratto di lavoro, nonché ai criteri predeterminati che devono presiedere alle operazioni valutative, un dipendente che ha goduto di periodi di aspettativa, nel biennio di riferimento, non può essere considerato meritevole alla stregua di chi che non ne abbia goduto.

Di fatto, una valutazione di senso contrario si tradurrebbe nella più incisiva violazione dei primari principi di matrice costituzionale e comunitaria.

A fortiori, di fondamentale importanza è l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo cui si tratti di “un sistema di carattere meritocratico fondato sulla valorizzazione di performances individuali realizzate nel biennio anteriore alla cui valutazione è preordinata la previsione della procedura di selezione” (Cfr. Corte appello Palermo, Sezione Lavoro, 25/02/2021, n.37).

Sul punto si è espressa, altresì, da ultimo la Cassazione Civile, Sezione Lavoro, del 28/09/2021, n.26274 chiarendo che, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, i passaggi ai livelli economici successivi avvengono sulla base di criteri di selezione, che tengano in considerazione il livello di esperienza maturato, i titoli posseduti e gli specifici percorsi formativi e di apprendimento professionale, così escludendo che il criterio legittimante l’accesso ai livelli di sviluppo economico consista unicamente nel tempo di permanenza nelle singole posizioni, ossia l’anzianità.

3. Progressione economica orizzontale in caso di aspettativa non retribuita e Orientamenti applicativi ARAN

Com’è noto, l’aspettativa non retribuita, disciplinata nella materia che ci occupa dall’art. 12 del CCNL integrativo del comparto sanità, datato 20.09.2001, è un beneficio riconosciuto al lavoratore, che si sostanzia nella possibilità di assentarsi dal posto di lavoro, senza rischiare di perdere il diritto alla conservazione della propria occupazione.

Viepiù che, il comma 5 dell’articolo summenzionato, sancisce che il periodo di aspettativa è, altresì, utile ai fini degli accrediti figurativi per il trattamento pensionistico.

In un caso simile a quello di specie, ossia in riferimento alla possibilità per un dipendente collocato in aspettativa per incarico dirigenziale di partecipare alla selezione per le progressioni orizzontali l’ARAN, con orientamento applicativo, si è espressa negativamente.

Specificatamente, l’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale ha chiarito che tutti i dipendenti hanno diritto di essere valutati per le prestazioni rese ed i risultati conseguiti nell’anno cui si riferisce la procedura selettiva per la progressione economica orizzontale.

Per cui, è evidente che trattandosi di personale che è stato assente per l’anno cui si riferisce la valutazione, in quanto in aspettativa non retribuita, non avrà periodi di attività da far valere in sede di valutazione.

Dunque, “a prescindere dalla particolare situazione prospettata” se il dipendente è in aspettativa per il periodo di valutazione previsto dal bando adottato dall’ente, la risposta è negativa (Cfr. RAL 1008_Orientamenti Applicativi).

Ne consegue, necessariamente, una forte connessione ed interdipendenza fra periodo di valutazione ed effettiva attribuzione del beneficio economico.

Se è ridotto il periodo per la valutazione della performance, non sussisteranno gli estremi per l’equa applicazione dei criteri di comparazione e selezione.

Con riferimento agli orientamenti applicativi forniti dall’ARAN, è opportuno effettuare le debite specificazioni.

Sebbene gli stessi non siano vincolanti, essi rientrano nell’ambito della “attività di assistenza alle pubbliche amministrazioni” finalizzata alla “uniforme applicazione dei contratti collettivi”, come espressamente prevista dall’art. 46, comma 1, del D.Lgs. n. 165/2001. Si tratta di orientamenti privi della caratteristica della “interpretazione autentica” sicché le Amministrazioni, nella loro autonomia gestionale, possono anche discostarsi dalle indicazioni contenute negli orientamenti predisposti.

Tuttavia, trattandosi di orientamenti provenienti dal soggetto che giuridicamente rappresenta gli interessi delle P.A. in sede negoziale, di recente, la Corte dei conti ha ritenuto integranti la fattispecie della “colpa grave”, nel comportamento delle amministrazioni in contrasto con le indicazioni ARAN, qualora da questo siano derivati maggiori ed ingiustificati oneri a carico del bilancio dell’amministrazione e, quindi, un danno per l’amministrazione stessa.

Nel nuovo CCNL 2016-2018 del personale del comparto della Sanità, l’art. 58, comma 7, rubricato “Trattamento economico – normativo del personale con contratto a tempo determinato”, dispone che “in caso di assunzione a tempo indeterminato, i periodi di lavoro con contratto a tempo determinato già prestati dal dipendente presso la medesima Azienda o Ente, con mansioni del medesimo profilo e categoria di inquadramento, concorrono a determinare l’anzianità lavorativa eventualmente richiesta per l’applicazione di determinati istituti contrattuali.”

Per mera completezza, è opportuno riportare l’Orientamento applicativo del 25.03.2021 afferente, nello specifico, al Comparto Sanità (Cfr. CSAN77a), in ossequio del quale i precedenti periodi lavorativi a tempo determinato, dopo la stabilizzazione, non concorrono ai fini della sussistenza del requisito di cui all’art. 3, comma 1, del CCNL del 10.04.2008 (Criteri per la progressione economica orizzontale) “…di un periodo minimo di permanenza nella posizione economica in godimento pari a ventiquattro mesi”.

Per tale ragione, soltanto con riferimento ai dipendenti assunti a seguito delle disposizioni legislative di cui al D.Lgs n. 75/2017, in materia di stabilizzazione presso le amministrazioni del personale precario, già titolari di contratti a termine presso le stesse, si ritiene che i periodi lavorativi resi nell’ambito di un precedente rapporto di lavoro a tempo determinato, nello stesso profilo e categoria , instaurato con il medesimo ente, concorrono ai fini della sussistenza del requisito di cui all’art. 3, comma 1, del CCNL predetto, dopo tale stabilizzazione.


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Alessia Aversa

Scopre presto la sua passione per la scrittura, così la coltiva iscrivendosi al Liceo Classico. Durante gli studi liceali, viene selezionata per effettuare due brevi programmi operativi nel Regno Unito, tra cui stage lavorativo presso un ufficio di consulenza d'affari. Consegue la maturità classica con il massimo dei voti, elaborando la Tesi: "La parola come strumento di accesso relativistico alla realtà" e dimostrando già un’attenzione particolare per le potenzialità performative delle parole. Frequenta la Facoltà di Legge dell'Università degli Studi di Bari "Aldo Moro" e sostiene esami extra-curriculari in psicologia sociale e filosofia morale. Consegue la Laurea in Giurisprudenza Magistrale cum laude e menzione alla carriera accademica, discutendo la Tesi in Diritto Processuale Penale: "La manipolazione della memoria del testimone". In quest'ultima confluiscono non solo studi giuridici relativi all'istituto della testimonianza ed alla cross-examination, ma anche studi -da autodidatta- di psicologia della testimonianza, scienza della memoria e neuroscienze. Anche in materia testimoniale, sottolinea la rilevanza delle potenzialità delle parole, in quanto tese alla ricostruzione della verità processuale. Iscritta al Registro Praticanti Avvocati dell'Ordine di Bari, svolge la pratica forense presso uno Studio Legale che opera in ambito civile e penale, fornendo anche consulenza a società.E' selezionata come tirocinante per l'ufficio legale e contenzioso di ARPA Puglia, dove attualmente svolge un'attività intensa e proficua.

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