Accesso agli esposti nella PA: conoscere i fatti non significa conoscere il segnalante

Abstract. La sentenza del TAR Veneto, Sezione III, 6 luglio 2026, n. 1511 interviene su una questione ricorrente nella pratica amministrativa: fino a che punto il soggetto destinatario di controlli, attivati da un esposto, può conoscere non soltanto i fatti segnalati ma anche l’identità di chi li ha rappresentati. La risposta del giudice evita due opposti automatismi. L’esposto non è, per sua natura, sottratto all’accesso; ma il diritto a conoscere il contenuto della segnalazione non implica automaticamente il diritto a conoscere il nominativo del segnalante. Da qui deriva, per gli enti locali, un criterio operativo preciso: distinguere il contenuto informativo necessario alla difesa dal dato identificativo dell’autore, motivando l’eventuale oscuramento e verificando separatamente il regime speciale del whistleblowing.

Sommario: 1. Quando un esposto entra nel procedimento amministrativo – 2. La sentenza n. 1511/2026: il contenuto è conoscibile, il nome richiede qualcosa di più – 3. Accesso difensivo e riservatezza: il documento non è un blocco indivisibile – 4. Esposto ordinario e whistleblowing: la distinzione che gli uffici non possono sbagliare – 5. Dal principio alla procedura: che cosa dovrebbero fare i Comuni – 6. Una diversa grammatica della conoscibilità amministrativa

1. Quando un esposto entra nel procedimento amministrativo

Gli esposti sono una presenza ordinaria nella vita amministrativa dei Comuni, ma il loro trattamento continua a generare incertezze. Una segnalazione di un vicino può determinare un sopralluogo edilizio; la lamentela di un utente può avviare una verifica su un servizio; una comunicazione indirizzata al sindaco, alla polizia locale o a un responsabile di settore può portare all’esercizio di poteri di vigilanza che, senza quella sollecitazione, probabilmente non sarebbero stati attivati. Il problema giuridico emerge nel momento successivo, quando il soggetto interessato dall’attività di controllo chiede di conoscere non soltanto che cosa gli venga contestato e su quali fatti l’amministrazione abbia fondato l’istruttoria, ma anche chi abbia dato origine all’intervento.

È un passaggio nel quale le amministrazioni, soprattutto quelle di dimensioni ridotte, tendono ancora a ricorrere a due risposte opposte e ugualmente insoddisfacenti. La prima consiste nel ritenere che chi presenti un esposto alla pubblica amministrazione non possa pretendere alcuna riservatezza e debba quindi accettare, quasi come conseguenza naturale della propria iniziativa, che la sua identità venga comunicata al soggetto segnalato. La seconda muove dall’idea inversa: poiché nell’esposto sono presenti dati personali del segnalante, l’intero documento sarebbe sottratto all’ostensione. In entrambi i casi si cerca una regola semplice per evitare un’attività istruttoria più complessa; ed è proprio questa semplificazione che la sentenza del TAR Veneto, Sezione III, 6 luglio 2026, n. 1511 mette in discussione.

La pronuncia è importante non perché introduca un principio assolutamente nuovo, ma perché ricompone con particolare chiarezza due piani che nella prassi vengono spesso sovrapposti: l’interesse del soggetto controllato a conoscere i fatti che hanno attivato l’amministrazione e l’interesse, distinto e ulteriore, a conoscere l’identità di chi quei fatti ha segnalato. Sono due domande diverse. E, proprio perché sono diverse, non possono ricevere automaticamente la stessa risposta.

2. La sentenza n. 1511/2026: il contenuto è conoscibile, il nome richiede qualcosa di più

Il caso deciso dal TAR Veneto riguardava una richiesta di accesso formulata dal legale rappresentante di un’organizzazione sottoposta a verifica ispettiva, il quale chiedeva copia della segnalazione posta all’origine degli accertamenti e dei relativi allegati. L’interesse veniva collegato anche alla tutela dell’immagine e della reputazione dell’ente, sul presupposto dell’esistenza di una pluralità di segnalazioni ritenute lesive. L’amministrazione aveva opposto un diniego integrale, valorizzando la funzione meramente propulsiva dell’esposto rispetto all’attività ispettiva.

Il TAR non condivide questa impostazione. Il soggetto inciso dall’attività amministrativa ha titolo, ricorrendone i presupposti, a conoscere il contenuto della segnalazione, i fatti rappresentati e il rapporto tra l’esposto e la successiva attività di verifica. L’esposto, in altri termini, non perde la natura di documento amministrativo soltanto perché abbia avuto una funzione di impulso, né può essere sottratto all’accesso attraverso una qualificazione astratta e generalizzante. La conoscibilità deve essere verificata alla luce degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e, quando l’istanza abbia finalità difensive, dell’art. 24, comma 7.

La parte più significativa della decisione si colloca però sul piano successivo. Dal diritto a conoscere il contenuto dell’esposto non deriva, per ciò solo, il diritto a conoscere anche l’identità del segnalante. Per ottenere quest’ultimo dato è necessario dimostrare un interesse ulteriore e autonomo: non una formula di stile, ma una concreta esigenza di tutela che renda il nominativo realmente necessario. La stessa Giustizia amministrativa, nel massimare la pronuncia, richiama a titolo esemplificativo la presenza di elementi circostanziati di falsità della segnalazione, di conflitto personale, di intento ritorsivo o concorrenziale, oppure la prospettazione di un’azione nei confronti dell’autore che non possa essere adeguatamente esercitata attraverso la sola conoscenza dei fatti.

Il punto di equilibrio è quindi più rigoroso di quanto possa apparire. La sentenza non riconosce al segnalante un diritto generale all’anonimato; ma neppure considera la sua identità una componente necessariamente ostensibile dell’esposto. Il nominativo viene trattato per quello che è: un’informazione ulteriore, la cui comunicazione deve trovare una specifica giustificazione nella posizione dell’istante.

3. Accesso difensivo e riservatezza: il documento non è un blocco indivisibile

La soluzione adottata dal TAR si inserisce coerentemente nella disciplina dell’accesso documentale. L’art. 22 della legge n. 241 del 1990 collega l’accesso a un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. L’art. 24, comma 7, stabilisce poi che deve comunque essere garantito l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. La formula, tuttavia, non trasforma l’accesso difensivo in una chiave capace di aprire indiscriminatamente qualsiasi fascicolo.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 18 marzo 2021, n. 4, ha chiarito che non è sufficiente richiamare genericamente esigenze probatorie o difensive: l’amministrazione deve compiere un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che l’istante intende curare o tutelare. Nello stesso tempo, l’ente non deve sostituirsi al giudice della controversia futura o già pendente, valutando anticipatamente se il documento sarà decisivo o se la pretesa sostanziale sarà fondata. Il controllo amministrativo riguarda il collegamento tra documento e tutela, non il merito della futura strategia processuale.

La pronuncia veneta applica questa logica alla struttura interna dello stesso documento. L’esposto non deve essere necessariamente trattato come un’entità indivisibile: contenuto fattuale, allegati, riferimenti temporali e dati identificativi del segnalante possono assumere una rilevanza differente rispetto all’interesse fatto valere. Se la tutela dell’istante è soddisfatta attraverso la conoscenza dei fatti, delle circostanze, delle date e degli elementi che hanno determinato l’intervento amministrativo, l’ostensione può essere assicurata mediante oscuramento dei dati non necessari. Se, invece, proprio l’identità dell’autore è concretamente indispensabile, l’amministrazione deve valutarne la comunicazione alla luce delle ragioni specificamente rappresentate.

È in questa prospettiva che il principio di minimizzazione dei dati, espresso dall’art. 5, paragrafo 1, lettera c), del Regolamento (UE) 2016/679, acquista una funzione utile anche nell’istruttoria sull’accesso. La privacy non è una formula per negare la conoscenza del documento; è, piuttosto, un criterio per domandarsi quali dati siano pertinenti e necessari rispetto alla finalità legittima perseguita. Il dato personale non diventa per questo intangibile, ma neppure può essere comunicato senza interrogarsi sulla sua effettiva necessità.

Ne deriva una conseguenza pratica spesso trascurata: l’accoglimento parziale non è una soluzione di ripiego, ma può rappresentare il punto fisiologico di equilibrio tra posizioni giuridiche concorrenti. Un diniego integrale motivato con un generico richiamo alla riservatezza può essere tanto fragile quanto un’ostensione integrale disposta sulla base dell’affermazione, anch’essa generica, che «chi presenta un esposto non ha diritto all’anonimato». La qualità del provvedimento dipende dalla capacità dell’amministrazione di distinguere le informazioni e spiegare perché alcune debbano essere conosciute e altre, almeno in quel momento e in quel caso, possano essere oscurate.

4. Esposto ordinario e whistleblowing: la distinzione che gli uffici non possono sbagliare

Il terreno diventa più delicato quando si utilizza indistintamente la parola «segnalazione». Nel linguaggio quotidiano degli uffici vengono infatti ricondotte alla stessa categoria realtà giuridiche molto diverse: l’esposto del cittadino, la segnalazione di un utente, una comunicazione proveniente da un operatore economico, una denuncia amministrativa e la segnalazione di illeciti effettuata, in presenza dei presupposti previsti dalla legge, attraverso i canali di whistleblowing.

La distinzione non è terminologica, perché il regime giuridico cambia radicalmente. Il d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24 costruisce per il whistleblowing un sistema speciale di protezione della riservatezza. L’art. 12, comma 2, vieta di rivelare l’identità della persona segnalante e qualsiasi informazione dalla quale essa possa essere desunta, direttamente o indirettamente, a soggetti diversi da quelli competenti a ricevere o dare seguito alle segnalazioni, salvo i casi e le condizioni previsti dallo stesso decreto. Soprattutto, il comma 8 stabilisce che la segnalazione è sottratta all’accesso documentale di cui agli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e all’accesso civico disciplinato dagli artt. 5 e seguenti del d.lgs. n. 33 del 2013.

Questa protezione rafforzata non può però essere trasferita automaticamente a qualunque documento che venga chiamato «segnalazione». L’ANAC ha chiarito che la sottrazione all’accesso prevista dall’art. 12, comma 8, opera quando ricorrono i requisiti soggettivi e oggettivi del d.lgs. n. 24 del 2023 e quando la segnalazione sia presentata attraverso i canali contemplati dalla disciplina. Se tali presupposti mancano, il documento deve essere trattato come segnalazione ordinaria e torna a operare il sistema generale dell’accesso, con i relativi bilanciamenti. L’Autorità precisa inoltre che l’esclusione riguarda la segnalazione protetta, non automaticamente tutti gli atti del procedimento successivamente avviato, i quali restano valutabili secondo le regole proprie dell’accesso, fermo l’obbligo di preservare la riservatezza delle persone tutelate.

Per i Comuni questo passaggio è decisivo. Applicare la disciplina del whistleblowing a un normale esposto produce un’irragionevole espansione del segreto; trattare una vera segnalazione protetta come un comune documento protocollato espone invece l’ente a una violazione della disciplina speciale e può compromettere il sistema di tutela costruito dal legislatore. La qualificazione della segnalazione deve quindi precedere ogni valutazione sull’accesso.

5. Dal principio alla procedura: che cosa dovrebbero fare i Comuni

La sentenza n. 1511 del 2026 non richiede soltanto di cambiare la motivazione dei provvedimenti di accesso. Suggerisce, più in profondità, di ripensare il modo in cui gli uffici ricevono, classificano e conservano gli esposti. Se il problema viene affrontato soltanto quando arriva la richiesta di ostensione, spesso è già tardi: il documento originario può contenere, nello stesso corpo o negli allegati, dati identificativi, recapiti, firme, indirizzi di posta elettronica, riferimenti professionali o circostanze personali che rendono complesso un oscuramento realmente efficace.

Una buona organizzazione dovrebbe anzitutto distinguere, fin dalla ricezione, le segnalazioni rientranti nel d.lgs. n. 24 del 2023 dagli esposti ordinari. Per questi ultimi, quando sia tecnicamente possibile e coerente con il sistema documentale dell’ente, è utile strutturare il fascicolo in modo da separare il contenuto informativo necessario all’istruttoria dai dati identificativi che non devono circolare indiscriminatamente all’interno dell’organizzazione. Non significa creare archivi paralleli o alterare il documento originale, ma governarne correttamente le copie di lavoro, i livelli di visibilità e l’eventuale produzione a terzi.

Quando giunge un’istanza di accesso, l’istruttoria dovrebbe poi svilupparsi secondo una sequenza logica: individuare esattamente il documento richiesto; verificare la posizione dell’istante e il collegamento con una situazione giuridicamente tutelata; comprendere se l’esigenza rappresentata riguardi il contenuto della segnalazione o anche l’identità dell’autore; individuare gli eventuali controinteressati e attivare le garanzie partecipative previste dalla disciplina dell’accesso e dal regolamento dell’ente; valutare, infine, se la tutela possa essere assicurata con un’ostensione integrale, parziale, differita o, nei casi previsti dalla legge, con il diniego.

La presenza del controinteressato merita un’ulteriore precisazione. L’eventuale opposizione del segnalante non costituisce un diritto di veto. È un elemento che deve entrare nell’istruttoria, perché consente all’amministrazione di conoscere le ragioni di riservatezza concretamente invocate, ma la decisione finale resta dell’ente e deve essere assunta applicando la legge al caso concreto. Allo stesso modo, l’assenza di opposizione non rende automaticamente ostensibile ogni dato contenuto nell’esposto.

Anche la tecnica dell’oscuramento richiede attenzione. Eliminare il nominativo lasciando visibili indirizzo PEC, firma, qualifica professionale, relazioni familiari o elementi narrativi che rendano immediatamente riconoscibile l’autore significa realizzare una tutela soltanto apparente. All’opposto, oscurare interi passaggi del documento fino a impedire all’interessato di comprendere i fatti segnalati trasforma l’accesso parziale in un diniego mascherato. L’operazione corretta è selettiva: deve preservare ciò che non è necessario divulgare senza svuotare di contenuto il diritto riconosciuto all’istante.

Per gli enti locali, soprattutto di minori dimensioni, questa impostazione ha anche una valenza organizzativa più ampia. Nei contesti nei quali amministratori, dipendenti, professionisti, operatori economici e cittadini si muovono dentro reti relazionali molto ravvicinate, la divulgazione automatica del nome di chi segnala può produrre un effetto dissuasivo e ridurre la disponibilità a rappresentare situazioni problematiche all’amministrazione; ma un anonimato generalizzato può, al contrario, favorire l’uso strumentale dell’esposto come mezzo di pressione o di conflitto personale. Il diritto amministrativo non elimina questa tensione: impone all’ente di governarla attraverso una motivazione proporzionata e verificabile.

6. Una diversa grammatica della conoscibilità amministrativa

La portata della sentenza del TAR Veneto va quindi cercata meno nella formula «nome sì o nome no» che nel metodo proposto. Il documento amministrativo non è necessariamente un blocco indivisibile; l’esposto non è necessariamente segreto; il nominativo del segnalante non è necessariamente accessibile; la finalità difensiva non è una clausola universale capace di superare ogni limite. Ciò che conta è la necessità concreta dell’informazione rispetto alla posizione giuridica che l’istante intende tutelare.

Per gli uffici questo approccio è certamente più impegnativo. Costringe a leggere il documento, a comprendere l’interesse dichiarato, a distinguere contenuto e dati identificativi, a verificare l’eventuale regime speciale del whistleblowing, a coinvolgere i controinteressati quando necessario e, soprattutto, a motivare. È esattamente il contrario della gestione burocratica dell’accesso attraverso formule precostituite.

Ma è proprio qui che la decisione assume un valore che supera il singolo contenzioso. La trasparenza amministrativa non coincide con la circolazione indiscriminata di tutte le informazioni detenute dalla pubblica amministrazione, così come la riservatezza non coincide con la sottrazione generalizzata dei documenti alla conoscenza. L’amministrazione è chiamata a comporre i diversi interessi attraverso il principio di necessità: rendere conoscibile ciò che serve, proteggere ciò che non serve, spiegare le ragioni dell’una e dell’altra scelta.

In definitiva, chi è sottoposto a un controllo amministrativo deve poter conoscere, quando ricorrono i presupposti dell’accesso, i fatti che hanno contribuito ad attivarlo e gli elementi necessari a difendere la propria posizione. Sapere anche chi quei fatti abbia segnalato richiede, invece, una giustificazione ulteriore. È una distinzione meno immediata delle formule assolute, ma molto più adatta a un’amministrazione che voglia essere, nello stesso tempo, trasparente, garantista e capace di proteggere responsabilmente le informazioni che detiene.

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Mattia Robasto

Segretario comunale

Segretario comunale. Master in Direzione e Management degli Enti Locali.

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