Contraddittorio e decisioni “a sorpresa” nel processo amministrativo

Note a Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2026, n. 1826

Abstract. La sentenza affronta la questione dell’estensione del dovere del giudice amministrativo di sollecitare il contraddittorio sulle questioni rilevate d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., con particolare riguardo alle questioni preliminari di merito. Il Consiglio di Stato annulla la decisione del T.A.R. che aveva respinto una domanda risarcitoria valorizzando d’ufficio il mancato esperimento della tutela cautelare monocratica quale elemento idoneo ad escludere il danno evitabile. Il Collegio ravvisa una violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, qualificando la pronuncia di primo grado come decisione “a sorpresa”. La pronuncia si inserisce nel più ampio dibattito sull’equilibrio tra poteri officiosi del giudice e garanzie processuali, offrendo indicazioni rilevanti sul rapporto tra art. 73 e art. 105 c.p.a.

Sommario: 1. Il quadro normativo tra art. 73 e art. 105 c.p.a. – 2. La vicenda amministrativa e l’azione risarcitoria – 3. La decisione del T.A.R. e la questione della tutela cautelare monocratica – 4. Il principio del contraddittorio e il divieto di decisioni a sorpresa – 5. Le implicazioni sistemiche nel processo amministrativo

1. Il quadro normativo tra art. 73 e art. 105 c.p.a.

Il principio del contraddittorio costituisce uno dei cardini del processo amministrativo, trovando esplicito riconoscimento nell’art. 2 del Codice del processo amministrativo e assumendo una funzione essenziale nella legittimazione della decisione giurisdizionale. In tale prospettiva, il legislatore ha introdotto specifici strumenti volti ad assicurare che il giudice non fondi la propria decisione su questioni non previamente sottoposte al confronto tra le parti.

Tra tali strumenti assume particolare rilievo l’art. 73, comma 3, c.p.a., il quale dispone che, qualora il giudice intenda porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio, debba indicarla in udienza dando atto a verbale, oppure – se la questione emerge dopo il passaggio in decisione – assegnare alle parti un termine per il deposito di memorie. La disposizione mira a prevenire il fenomeno delle cosiddette decisioni “a sorpresa”, ossia pronunce fondate su profili non discussi nel processo.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito la portata della norma, evidenziando come essa non si limiti alle sole questioni di rito ma si estenda a tutte le questioni suscettibili di incidere in modo decisivo sull’esito della controversia. In tal senso, il principio del contraddittorio assume una dimensione sostanziale, non meramente formale.

Il rapporto tra l’art. 73 e l’art. 105 c.p.a. costituisce il punto di equilibrio tra l’esigenza di garantire il confronto processuale e quella di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale. L’art. 105, infatti, prevede la rimessione della causa al primo giudice nei casi in cui sia mancato il contraddittorio o sia stato leso il diritto di difesa.

La sentenza in commento si colloca precisamente in questo snodo sistematico, affrontando il problema della qualificazione della mancata attivazione del contraddittorio su una questione preliminare di merito e delle conseguenze processuali che ne derivano.

2. La vicenda amministrativa e l’azione risarcitoria

La controversia trae origine dal decreto con cui il Questore di Perugia, nel 2017, aveva ordinato la cessazione dell’attività di cartomanzia telefonica svolta dalla società Mefil S.r.l., ritenendo che tale attività integrasse una violazione dell’art. 121 T.U.L.P.S., disposizione che vieta il mestiere di ciarlatano.

Il provvedimento è stato impugnato dalla società e successivamente annullato dal T.A.R. Umbria con sentenza n. 295 del 2019, confermata dal Consiglio di Stato nel 2020. Il giudice amministrativo ha rilevato l’assenza di elementi idonei a dimostrare modalità truffaldine o abusive nello svolgimento dell’attività. In particolare, è stato affermato che «dal provvedimento impugnato e dal presupposto verbale […] non emergono infatti elementi atti a dimostrare che l’attività svolta dalla ricorrente fosse esercitata con modalità truffaldine o comunque idonee ad abusare della credulità popolare».

Sulla base di tale accertamento, la società ha promosso un’azione risarcitoria per ottenere il ristoro dei danni derivanti dall’illegittima interdizione dell’attività economica. La domanda è stata fondata sulla perdita di ricavi verificatasi nel periodo compreso tra la notifica del decreto questorile e la sospensione cautelare disposta dal T.A.R., nonché sul successivo sviamento della clientela.

Il danno è stato quantificato in oltre cinquantasettemila euro per la contrazione immediata dei ricavi, oltre a ulteriori somme richieste in via equitativa per il pregiudizio commerciale subito negli anni successivi.

Il T.A.R. Umbria ha tuttavia respinto la domanda risarcitoria, ritenendo che il danno fosse evitabile mediante il tempestivo ricorso agli strumenti cautelari previsti dall’ordinamento.

3. La decisione del T.A.R. e la questione della tutela cautelare monocratica

La decisione di primo grado ha fondato il rigetto della domanda risarcitoria sul principio della non risarcibilità dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza, principio recepito dall’art. 30 c.p.a. e riconducibile alla previsione dell’art. 1227, comma 2, c.c.

Secondo il T.A.R., la società avrebbe potuto evitare gli effetti economici negativi del provvedimento amministrativo chiedendo l’adozione di una misura cautelare monocratica ante causam. Il giudice ha affermato che i pregiudizi lamentati «avrebbero potuto essere certamente evitati» mediante tale rimedio.

L’appellante ha contestato questa ricostruzione sotto diversi profili. In primo luogo, ha sostenuto che la questione relativa al mancato esperimento della tutela monocratica non era stata sollevata nel corso del giudizio di primo grado e non era stata sottoposta al contraddittorio delle parti.

In secondo luogo, la società ha evidenziato come l’adozione di una misura cautelare monocratica presupponga una situazione di estrema gravità e urgenza, difficilmente ravvisabile nel caso di danni di natura meramente patrimoniale.

La difesa ha inoltre richiamato precedenti giurisprudenziali analoghi nei quali il T.A.R. Umbria aveva respinto richieste di tutela monocratica relative a provvedimenti simili, osservando che la cessazione riguardava esclusivamente l’attività di cartomanzia e non l’intera attività imprenditoriale della società.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto dirimente la prima censura, relativa alla violazione del contraddittorio.

4. Il principio del contraddittorio e il divieto di decisioni a sorpresa

Il Consiglio di Stato ha rilevato che la questione relativa al mancato utilizzo della tutela cautelare monocratica non era stata discussa dalle parti nel corso del giudizio di primo grado e non era stata oggetto di rilievo d’ufficio in udienza.

In tale contesto, la decisione del T.A.R. è stata qualificata come una tipica pronuncia “a sorpresa”, fondata su un argomento non previamente sottoposto al confronto processuale.

Il Collegio ha richiamato il consolidato orientamento secondo cui l’art. 73, comma 3, c.p.a. si applica a tutte le questioni rilevate d’ufficio, senza distinzione tra questioni di rito e questioni di merito. La norma, infatti, si riferisce genericamente alla «questione rilevata d’ufficio», senza introdurre limitazioni.

In questa prospettiva, la giurisprudenza ha chiarito che la disposizione mira a prevenire decisioni fondate su elementi non discussi dalle parti. Come affermato dall’Adunanza plenaria, «il dovere del Giudice stabilito dall’art. 73, co. 3 […] risponde alla chiara finalità di contrastare […] il fenomeno delle c.d. decisioni a sorpresa» (Cons. Stato, Ad. Pl., 5 settembre 2018, n. 14).

Nel caso di specie, il mancato rilievo della questione ha determinato una significativa compromissione del diritto di difesa. La sentenza di primo grado ha infatti fondato il rigetto della domanda su un presupposto non discusso nel processo.

Di conseguenza, il Consiglio di Stato ha ritenuto integrata una delle ipotesi previste dall’art. 105 c.p.a., disponendo l’annullamento della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado.

5. Le implicazioni sistemiche nel processo amministrativo

La pronuncia riveste un interesse che trascende il caso concreto, poiché affronta il delicato rapporto tra poteri officiosi del giudice e garanzie del contraddittorio nel processo amministrativo.

La decisione riafferma con chiarezza che il potere del giudice di rilevare d’ufficio questioni decisive non può essere esercitato in modo tale da compromettere il diritto di difesa delle parti. Il contraddittorio rappresenta infatti una condizione imprescindibile della legittimità della decisione giurisdizionale.

In questa prospettiva, il Consiglio di Stato valorizza la funzione garantistica dell’art. 73, comma 3, c.p.a., interpretandolo come strumento di prevenzione delle decisioni imprevedibili. La norma non tutela un inesistente diritto delle parti a conoscere anticipatamente l’orientamento del giudice, ma assicura che le questioni decisive siano previamente discusse nel processo.

La sentenza si inserisce in un orientamento volto a rafforzare il carattere dialettico del processo amministrativo, evitando che l’esercizio dei poteri officiosi del giudice si traduca in un indebito sacrificio delle garanzie difensive.

In tal modo, il giudice amministrativo ribadisce che l’efficienza del processo non può essere perseguita a scapito dei principi fondamentali del giusto processo, tra i quali il contraddittorio occupa una posizione centrale nell’architettura dell’ordinamento.