Bilancio di previsione e DUP negli enti locali: è nato prima l’uovo o la gallina?
Il rapporto tra documenti contabili e di programmazione, con riferimento alle loro variazioni: un breve excursus sugli organi competenti all’approvazione e su quale atto sia da considerarsi realmente presupposto.
L’attività di programmazione degli Enti locali ha assunto ormai a pieno titolo le fattezze di una chimera che spinge, specie negli Enti di minori dimensioni e con poco personale, a rincorrere scadenze per evitare questa o quella misura punitiva, in un ciclo che per gli operatori del settore assume contorni sempre più alienanti, tipici di una catena di montaggio di fordiana memoria. Il conseguente scollamento tra ciò che occorre fare e il perché occorra farlo genera, in ambito contabile, una perdita di cognizione normativa che impedisce al funzionario pubblico e al decisore politico di pianificare ordinatamente i passaggi amministrativi, tracciati con coerenza dall’ordinamento.
Se a ciò si aggiunge che la realtà è estremamente complessa, che le esigenze e i bisogni delle comunità cambiano rapidamente, e che – parallelamente – si tende a voler rispondere con assoluta tempestività, la programmazione diventa davvero una corsa a ostacoli, nella quale occorre almeno sapersi orientare, a partire dalla comprensione dell’essenza degli strumenti e del motivo della loro introduzione nell’ordinamento.
1. Una prima definizione: cosa sono il bilancio finanziario e il DUP?
Per disporre subito di alcuni concetti chiave, è utile fornire una sommaria definizione e una descrizione approssimativa di cosa siano il bilancio finanziario e il DUP.
Il primo è il documento che definisce la stima delle entrate e delle uscite: la parte spesa ha carattere autorizzatorio (si può spendere solo quanto stanziato e per il motivo per cui è stato stanziato) per il triennio successivo e deve rispettare i 18 principi contabili descritti nell’Allegato 1 al D.lgs. 118/2011. Uno di questi, di particolare rilievo, è il principio della flessibilità, secondo il quale i documenti del bilancio di previsione non devono essere considerati immodificabili, per evitare una rigidità gestionale che potrebbe rivelarsi dannosa. La realtà evolve rapidamente e lo strumento finanziario autorizzativo deve poter adattarsi alle situazioni nuove.
Il DUP (Documento Unico di Programmazione) degli Enti locali è dettagliatamente descritto nel principio contabile applicato della programmazione, contenuto nell’Allegato 4/1 al D.lgs. 118/2011. Il punto 8 dell’Allegato lo definisce come:
“(…) lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative. Il DUP costituisce, nel rispetto del principio di coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione. Il DUP si compone di due sezioni: la Sezione Strategica (SeS) e la Sezione Operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale pari al mandato amministrativo; la seconda, pari a quello del bilancio di previsione.”
2. Il coordinamento tra i due documenti in caso di variazione
L’ordinamento prevede anche per il DUP uno strumento di flessibilità: la nota di aggiornamento, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno per le conseguenti deliberazioni.
Cosa accade, però, in caso di una variazione di bilancio, magari adottata in via d’urgenza dalla Giunta comunale ai sensi dell’art. 175, comma 4, del D.lgs. 267/2000? Il principio contabile applicato non lascia spazio a interpretazioni: se il DUP precede il Bilancio, allora le sue variazioni devono precedere quelle del bilancio.
Ciò non per mera analogia, ma perché è un aspetto essenziale della coerenza del ciclo di programmazione, a cui entrambi gli strumenti sono funzionali. D’altronde, come si potrebbe pensare di programmare una spesa o un’entrata senza coerenza con gli obiettivi strategici e operativi dell’Amministrazione?
3. La competenza: Giunta o Consiglio comunale? La coerenza della programmazione
Anche in questo caso occorre riferirsi al dato letterale del principio contabile, che, con l’espressione “Il DUP è presentato al Consiglio comunale”, ha generato non poche difficoltà applicative, dando luogo nella prassi a ogni possibile combinazione di atti, talvolta ridondanti.
Con la FAQ n. 10, la Commissione ARCONET è intervenuta chiarendo che è la Giunta comunale a dover presentare il DUP al Consiglio per le conseguenti deliberazioni, che possono tradursi in una approvazione oppure in una richiesta di modifica, da intendersi come indirizzo politico alla Giunta per la predisposizione di una successiva nota di aggiornamento.
Allo stesso modo, quindi, per riprendere l’esempio iniziale, in caso di variazione urgente di bilancio deliberata dalla Giunta, questa dovrà essere preceduta da una variazione del DUP, in modo da garantire coerenza alla programmazione, e poi presentata al Consiglio comunale al momento della ratifica della variazione di bilancio.
L’aggiornamento del Documento Unico di Programmazione (DUP) prima della variazione di bilancio rappresenta dunque un atto sostanziale di responsabilità amministrativa e politica, non solo un adempimento formale. Questo passaggio è fondamentale per assicurare coerenza tra obiettivi, trasparenza nell’azione pubblica e uso sostenibile delle risorse.
In un contesto di risorse limitate e di crescente domanda di servizi, la pianificazione strategica assume un ruolo cruciale: solo una gestione attenta e consapevole consente di trasformare gli investimenti pubblici in occasioni di sviluppo, evitando che si traducano in semplici spese prive di ritorno, contribuendo così a radicare il concetto di bilancio come “bene pubblico”, come sancito dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 247/2017).
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Mattia Robasto
Segretario comunale
Segretario comunale. Master in Direzione e Management degli Enti Locali.
