Lex specialis e soccorso istruttorio nei contratti pubblici

Consiglio di Stato, sez. III, 24 aprile 2025, n. 3547

di Riccardo Renzi

La sentenza n. 3547/2025 del Consiglio di Stato affronta una complessa vicenda di aggiudicazione in ambito sanitario, offrendo così l’occasione per una riflessione sui confini applicativi del soccorso istruttorio e sulla natura escludente delle clausole documentali nelle gare pubbliche. In tale contesto, il Consiglio riafferma la centralità del principio di legalità nella gestione delle procedure selettive, evidenziando che l’omessa presentazione di documentazione prescritta a pena di esclusione non può, in alcun modo, essere surrogata da valutazioni sostanziali o sanata successivamente. Inoltre, viene precisata la distinzione tra obbligazioni esecutive e requisiti di partecipazione, in coerenza con i principi codificati nel nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023).

La vicenda fattuale

La vicenda prende le mosse da una procedura aperta per la conclusione di accordi quadro in ambito sanitario, indetta da Puntozero S.c.ar.l., centrale di committenza regionale umbra. L’oggetto della gara riguardava la fornitura di letti di degenza destinati alle aziende sanitarie umbre. L’RTI Tecnomedical – R.D. Medical impugnava l’aggiudicazione in favore di Abintrax S.r.l., lamentando violazioni formali e sostanziali della lex specialis.

Il T.A.R. Umbria, con sentenza n. 848/2024, accoglieva il ricorso, ordinando l’esclusione di Abintrax per mancata presentazione di documenti prescritti a pena di esclusione. Seguivano l’appello proposto tanto dalla stazione appaltante quanto dalla stessa Abintrax.

Interesse ad agire e posizioni “secondarie”

Una prima questione processuale esaminata dal Consiglio di Stato riguarda la persistenza dell’interesse ad agire dell’RTI ricorrente, nonostante la sottoscrizione dell’accordo quadro anche da parte del secondo classificato. Il Collegio rigetta l’eccezione di improcedibilità, affermando che l’interesse permane per via del carattere subordinato e meramente eventuale della posizione del secondo in graduatoria (v. § 11).

Viene ribadito il principio per cui il ricorrente ha interesse a ottenere la posizione di primo aggiudicatario, con i conseguenti vantaggi economici e contrattuali, anche se ha nel frattempo sottoscritto un contratto in posizione subordinata, in assenza di espressa rinuncia all’azione.

Gara ed esecuzione: una linea di demarcazione (non sempre sottile)

Nel merito, il Consiglio di Stato compie una distinzione netta tra clausole rilevanti in fase di gara e obbligazioni esecutive. È questo il cuore della disamina sul secondo motivo di appello.

La previsione contenuta nell’art. 2 del Capitolato tecnico (obbligo di fornire ricambi per 10 anni) è interpretata come obbligazione a rilevanza esecutiva, non costituente causa di esclusione in sede di ammissione. Secondo il Collegio, trattandosi di obbligazione del fornitore e non del concorrente, l’adempimento è automaticamente trasfuso nel contratto tramite il richiamo agli atti di gara contenuto nell’accordo quadro (v. § 13).

Questo approccio è coerente con il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, d.lgs. 36/2023) e con il divieto di interpretazione estensiva delle clausole sanzionatorie, in ossequio al principio del favor partecipationis.

L’Allegato 5, ovvero l’assenza che fa rumore

La parte più significativa della sentenza riguarda il terzo motivo di appello, con cui si contestava la sanzione espulsiva derivante dall’omessa allegazione dell’“Allegato 5” – il cd. “Modello Offerta Tecnica” – contenente dichiarazioni sostitutive ex D.P.R. 445/2000.

Il Consiglio di Stato conferma che tale omissione doveva comportare l’esclusione automatica del concorrente, trattandosi di documento espressamente richiesto a pena di esclusione dall’art. 16 del Disciplinare. È quindi da escludere: qualsiasi surrogabilità dell’Allegato 5 con altri elementi dell’offerta; l’utilizzabilità del soccorso istruttorio, in quanto vietato per documenti la cui assenza è sanzionata con l’esclusione (art. 101, co. 1, d.lgs. 36/2023); l’invocazione del principio del risultato, che non può prevalere su quello della parità di trattamento e dell’autovincolo procedurale.

Viene qui riaffermata una interpretazione formale e vincolata della lex specialis, che esclude margini discrezionali per la stazione appaltante e per il giudice nel modificare in corso d’opera le regole di gara (Cons. Stato, Sez. V, n. 3502/2017; Sez. VI, n. 1788/2021).

Conclusioni

La sentenza si inserisce in una linea giurisprudenziale che tende a rafforzare la certezza del diritto nelle gare pubbliche, subordinando ogni valutazione sostanzialistica alla formalità delle prescrizioni della legge di gara.

In particolare: la vincolatività della lex specialis è assoluta, salvo espressa previsione di flessibilità o soccorso; il soccorso istruttorio è escluso nei casi in cui la documentazione sia prescritta a pena di esclusione; le clausole tecniche vanno interpretate in base alla funzione (ammissione vs. esecuzione), evitando estensioni analogiche delle cause espulsive.

Con tale pronuncia, il Consiglio di Stato consolida il principio dell’autoresponsabilità dei concorrenti, riaffermando che l’errore nella presentazione dell’offerta, ove rilevante ai sensi della lex specialis, comporta l’estromissione dalla gara, anche in assenza di dolo o colpa grave.