Chi accusa e chi giudica: radici storiche e prospettive della separazione delle carriere

Il referendum sulla giustizia previsto per il 22 e 23 marzo 2026 chiama i cittadini a pronunciarsi su una riforma costituzionale destinata a incidere sull’architettura della magistratura italiana. Il nodo centrale riguarda l’introduzione della separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, con una ridefinizione dei meccanismi di autogoverno e dei percorsi professionali all’interno dell’ordine giudiziario. La proposta, pur dichiarando di voler preservare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, mira a rafforzare la distinzione tra funzioni requirenti e giudicanti, prevedendo concorsi separati e nuovi modelli di rappresentanza negli organi di autogoverno. Tra gli aspetti più discussi emerge l’ipotesi di introdurre forme di sorteggio nella composizione degli organi rappresentativi, soluzione che, nelle intenzioni dei promotori, dovrebbe attenuare il peso delle correnti associative interne alla magistratura. Una misura che, per alcuni, appare un rimedio pragmatico; per altri, un esperimento istituzionale dal sapore quasi statistico, come se la giustizia potesse occasionalmente affidarsi anche alla benevolenza della sorte.

In realtà, la questione sottoposta al giudizio degli elettori non costituisce una novità assoluta. Piuttosto, ripropone in forma aggiornata un interrogativo antico: fino a che punto chi accusa e chi giudica debbano appartenere allo stesso ordine istituzionale. Il tema affonda le proprie radici nella storia della giustizia occidentale e, in particolare, nell’esperienza giuridica romana.

Già nelle prime fasi della Repubblica romana si rinviene un embrione di separazione tra funzioni accusatorie e giudicanti. Le Dodici Tavole, risalenti alla metà del V secolo a.C., stabilivano che la competenza per le decisioni riguardanti la pena capitale spettasse esclusivamente al comizio centuriato. La celebre clausola de capite civis vietava l’esecuzione di una condanna capitale senza un regolare processo davanti all’assemblea popolare, impedendo così ai magistrati – consoli compresi – di esercitare un potere giudiziario assoluto. In tale contesto emerge una prima consapevolezza del rischio derivante dalla concentrazione delle funzioni di accusa e giudizio nelle stesse mani. Anche con l’introduzione delle quaestiones perpetuae, tribunali permanenti presieduti da un magistrato ma composti da giudici popolari, la distinzione rimase in parte preservata: l’accusa poteva essere promossa da qualunque cittadino (quivis de populo), mentre il giudizio spettava a un organo distinto.

Questa architettura istituzionale subì tuttavia un progressivo mutamento con l’avvento del Principato. Il sistema processuale, sempre più accentrato nella figura dell’imperatore e dei suoi delegati, attenuò la rigida separazione tra accusa e giudizio. La logica del potere imperiale privilegiava l’efficienza e il controllo rispetto alla distribuzione delle funzioni. In altre parole, l’imperatore non aveva particolare interesse a separare ciò che poteva più comodamente concentrare.

Un ulteriore passaggio cruciale si verificò con l’affermazione del modello inquisitorio, sviluppatosi nel diritto canonico e successivamente recepito negli ordinamenti secolari. A partire dal XIII secolo, la procedura inquisitoria, formalizzata sotto il pontificato di Innocenzo III, attribuiva al giudice un ruolo attivo nella ricerca della prova e nella conduzione del processo. In tale sistema il magistrato riuniva in sé poteri investigativi e decisori, segnando un’evidente compressione della distinzione tra accusa e giudizio. La giustizia medievale assunse così i tratti di un procedimento scritto, segreto e fortemente accentrato, nel quale l’imputato non era tanto un soggetto titolare di diritti quanto un oggetto di indagine. Le tecniche coercitive – tra cui la tortura – costituivano strumenti ritenuti funzionali alla ricerca della verità, secondo una logica che Michel Foucault avrebbe descritto, secoli dopo, come espressione di un potere disciplinare.

Neppure la stagione illuministica produsse una rottura immediata con questo modello. Il Codice napoleonico del 1808 rappresentò piuttosto un compromesso tra le esigenze garantistiche emergenti e le strutture processuali tradizionali, dando origine al cosiddetto processo penale misto o inquisitorio riformato. Anche in Italia l’evoluzione istituzionale della magistratura seguì percorsi complessi. Lo Statuto Albertino inserì l’ordine giudiziario in una struttura fortemente gerarchica, sottoponendolo di fatto al controllo dell’esecutivo [1]. Pur in assenza di un potere formale del Governo di sindacare le decisioni giudiziarie, si realizzava una forma di “dipendenza esterna” attraverso il potere di incidere sulla carriera dei magistrati. In tal modo l’indipendenza della magistratura risultava più dichiarata che effettivamente garantita.

L’esperienza autoritaria del regime fascista aggravò ulteriormente questa condizione, comprimendo le residue autonomie dell’ordine giudiziario. Solo con la Costituzione del 1948 si determinò un’autentica inversione di rotta. La Carta repubblicana riconobbe alla magistratura autonomia e indipendenza da ogni altro potere dello Stato, affidandone l’autogoverno al Consiglio Superiore della Magistratura. Nel corso dei decenni, il sistema è stato progressivamente affinato anche grazie all’opera interpretativa della Corte costituzionale, della Corte di Cassazione e dello stesso CSM, chiamati a colmare le lacune di una legislazione talvolta eccessivamente minuziosa e talaltra sorprendentemente lacunosa.

Alla luce di questa lunga evoluzione storica, il dibattito odierno sulla separazione delle carriere non può essere ridotto a una questione meramente organizzativa. Esso coinvolge scelte di fondo che attengono alla filosofia costituzionale del processo e alla distribuzione dei poteri nello Stato di diritto. Stabilire se giudici e pubblici ministeri debbano appartenere allo stesso ordine o a ordini distinti significa, in ultima analisi, interrogarsi sul modo in cui una democrazia contemporanea intende bilanciare autorità e garanzie.

La storia insegna che i modelli di giustizia non sono mai immutabili. Essi si trasformano insieme alle istituzioni e alle sensibilità sociali. Il referendum del 2026 si inserisce dunque in un percorso secolare di ricerca dell’equilibrio tra chi accusa e chi giudica: un equilibrio delicato, che ogni generazione è chiamata a ridefinire con prudenza. In fondo, anche nel diritto – come nella vita – la separazione delle funzioni non è soltanto una questione tecnica, ma un modo per ricordare che il potere, quando si distribuisce con misura, tende a diventare un po’ più giusto.