Brevi considerazioni sullo speciale permesso di soggiorno per i genitori di minori stranieri

Brevi considerazioni sullo speciale permesso di soggiorno per i genitori di minori stranieri

Decreto di rigetto pronunciato dalla Corte di appello di Ancona n. 559/2016, procedimento R.G.V.G. n. 559/2016

PREMESSA

Con decreto n. 559, la Corte di Appello di Ancona si è espressa in merito al riconoscimento dello speciale permesso di ingresso o di soggiorno per i genitori di minori stranieri di cui all’art. 31 D.lgs. 268/1998. L’art. 31 del Testo Unico sull’Immigrazione, D. Lgs. n. 286 del 1998 “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, riconosce al Tribunale per i minorenni il potere e dovere di autorizzare il rilascio di un permesso di soggiorno ai genitori di un minore straniero, qualora sussistano particolari esigenze di tutela.

Tale previsione deroga alle disposizioni in materia d’ingresso e soggiorno sul territorio dello stato per gli stranieri, disponendo, al terzo comma, che “Il Tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore che si trova nel territorio italiano, può autorizzare l’ingresso o la permanenza del familiare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni del presente testo unico. L’autorizzazione è revocata quando vengono a cessare i gravi motivi che ne giustificano il rilascio o per attività del familiare incompatibili con le esigenze del minore o con la permanenza in Italia”.

Sebbene la norma in questione, grazie alla sua chiarezza, non sembra poter offrire spunti per interpretazioni che si discostino da quello che è il significato delle parole, non si è fatto attendere l’intervento della giurisprudenza la quale, a più riprese, ha posto l’attenzione sul profilo concernente la qualificazione dei parametri richiesti ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’ingresso o alla permanenza del familiare del minore.

Parametri rappresentati dalla ricorrenza dei gravi motivi che la disposizione ricollega espressamente allo sviluppo psicofisico del minore.

Sull’interpretazione di tale norma, introdotta, come detto, nel 1998 e modificata da ultimo nel 2017, la giurisprudenza dei Tribunali minorili, delle Corti di Appello e della Suprema Corte è stata sempre divisa, sostanzialmente, in due filoni giurisprudenziali.

Da una parte l’orientamento di chi ha costantemente ritenuto l’autorizzazione ai genitori, di cui al terzo comma dell’art. 31, riconoscibile solamente in presenza di quelle gravi condizioni di salute del minore straniero alle quali fa chiaramente riferimento la norma e, dall’altra, l’impostazione esegetica di chi, in primo luogo, considera irrinunciabile una valutazione caso per caso di quell’insieme di condizioni necessarie per un equilibrato sviluppo psico-fisico del minore e, in secondo luogo, qualifica i gravi motivi di cui parla la norma assolutamente non circoscrivibili al solo stato di salute del minore.

Privilegiando una interpretazione attenta alla lettera della legge, la Corte di Cassazione è intervenuta sin dall’inizio aderendo all’impostazione più restrittiva, sottolineando la necessità che venga accertata l’esistenza di una situazione di emergenza, di carattere eccezionale e contingente e che ponga in grave pericolo lo sviluppo normale della personalità del minore, legata all’assenza o all’allontanamento improvviso del genitore (Cass. civ., 15 gennaio 2007, n. 747; Cass. civ., 2 maggio 2007, n. 10135, con le quali la Suprema Corte ha stabilito, tra l’altro, che tali motivi non potessero ravvisarsi nelle ordinarie e classiche necessità di accompagnare il processo educativo e di integrazione del minore, anche nel contesto scolastico, trattandosi di situazioni incompatibili con il carattere della temporaneità e della eccezionalità).

Questo orientamento è stato, però, in gran parte ridimensionato, a partire dalla sentenza n. 22216 del 2006, con la quale il Supremo Collegio, riunito in Sezioni Unite, ha attribuito maggior rilievo all’interesse del minore, compiendo una distinzione tra genitore richiedente che deve ancora fare ingresso in Italia e genitore richiedente che è già presente sul territorio dello Stato. Nel primo caso, infatti, l’accesso in deroga può essere consentito solo a seguito di una valutazione più stringente dei gravi motivi ai quali fa riferimento la norma, mentre nella seconda ipotesi, sostiene la Corte, “la situazione eccezionale nella quale vanno ravvisati i gravi motivi può anche essere dedotta quale conseguenza dell’allontanamento improvviso del familiare sin allora presente, ossia di una situazione futura ed eventuale rimessa all’accertamento del giudice minorile” (Cass. civ., SS.UU., 16 ottobre 2006, n. 22216).

Ancora più recentemente, con la sentenza n. 22080 del 2009 e l’ordinanza n. 823 del 2010, la Corte di Cassazione è tornata sull’argomento, aderendo e confermando l’orientamento precedente, sottolineando come la temporanea autorizzazione all’ingresso o alla permanenza in Italia del familiare del minore “non postuli necessariamente l’esistenza di situazioni di emergenza o di circostanze contingenti ed eccezionali strettamente collegate alla sua salute, potendo essere connessa anche soltanto alla tenerissima età del minore, tenuto conto della grave compromissione all’equilibrio psico-fisico che determina in tale situazione l’allontanamento o la mancanza di uno dei genitori”. Con queste due pronunce i giudici di legittimità hanno rafforzato l’interpretazione precedentemente fornita dalle Sezioni Unite chiarendo come l’eccezionalità debba riguardare la possibilità di acquisire lo speciale permesso di soggiorno di cui all’art. 31 T.U. da parte del genitore straniero e non, come sostenuto dai fautori dell’opposta impostazione esegetica, la gravità dei motivi connessi allo sviluppo del minore.

In sostanza, secondo la Corte, l’allontanamento del genitore costituirebbe in sé un danno sicuro che potrebbe arrecare un pregiudizio allo sviluppo psico-fisico del minore. Pressoché immutata nel tempo è rimasta la giurisprudenza maggioritaria (Cass. civ., 25 ottobre 2010, n. 21799; Cass. civ., 31 marzo 2011, n. 7516; Cass. civ., 7 settembre 2015, n. 17739; Cass. civ., 19 luglio 2017, n. 17861), fatti salvi alcuni arresti contrari (Cass. civ., 10 settembre 2015, n. 17942, ordinanza con la quale la Suprema Corte ha affermato il carattere non assoluto, all’interno del nostro ordinamento, del diritto all’unità familiare di cui agli artt. 28 del d.lgs. n. 286 del 1998, 8 della CEDU e 3, 7, 9 e 10 della Convenzione di New York, ratificata con la l. n. 176 del 1991, ed ha ritenuto quindi operabile un contemperamento dell’interesse dello straniero al mantenimento del nucleo familiare con gli altri valori costituzionali sottesi dalle norme in tema di ingresso e soggiorno degli stranieri, definendo legittimo il mancato accoglimento dell’istanza di autorizzazione alla permanenza sul territorio italiano di un genitore straniero per la ritenuta insussistenza dei gravi motivi di cui all’art. 31, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998) tra i quali vale la pena menzionare la sentenza n. 5856, del 10 marzo 2010. In tale occasione la Suprema Corte, tornata ad interrogarsi sull’argomento, ha operato un bilanciamento tra l’esigenza dello Stato di controllare l’immigrazione ed il diritto ad un corretto sviluppo psico-fisico del minore, concludendo nel senso di ritenere prevalente quest’ultimo solamente in presenza di quei gravi motivi ai quali fa riferimento la norma.

Fatta eccezione per tali isolate pronunce, come si diceva, è facile osservare come la Corte di Cassazione abbia continuato sostanzialmente a ritenere non necessaria la sussistenza di situazioni di emergenza o di circostanze contingenti ed eccezionali strettamente collegate alla salute del minore al fine di riconoscere al genitore il permesso di soggiorno speciale e temporaneo (Cass. civ., 31 marzo 2011, n. 7516; Cass. civ., 17 dicembre 2015, n. 25419; Cass. civ., 3 agosto 2017, n. 19433). Requisito, quest’ultimo, quello della temporaneità, sulla base del quale il Supremo Collegio ha anche superato la questione relativa al rischio di strumentalizzazione dell’art. 31 T.U. Secondo la Corte, infatti, tale obiezione è di scarso respiro visto che è lo stesso articolo a non consentire una regolarizzazione sine die, prevedendo una durata limitata dei titoli di soggiorno ed escludendo che possano essere trasformati in permessi di soggiorno stabili per lavoro.

LA PRONUNCIA DELLA CORTE DI APPELLO DI ANCONA

Con decreto del 13 luglio 2016 il Tribunale per i Minorenni delle Marche respingeva l’istanza proposta da T.E. e T.E., per ottenere l’autorizzazione a rimanere in Italia, in deroga alle disposizioni del decreto legislativo n. 286 del 1998, per motivi attinenti allo sviluppo psicologico, l’età e le condizioni di salute dei figli minori T.S., nata nel 2011, T.K., nato nel 2013 e T.E., nata nel 2015.
Il Tribunale aveva ritenuto che, nella specie, non sussistessero le condizioni per l’accoglimento dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 31, comma 3 decreto legislativo n. 286 del 1998 non essendo state dedotte né accertate serie patologie inerenti il minore, né situazioni di emergenza o circostanze contingenti ed obiettivamente gravi, legittimanti un’autorizzazione in deroga all’entrata o alla permanenza in Italia.

Aveva rilevato, poi, che gli istanti erano giunti sul territorio nazionale nell’estate del 2015 ed il ricorso era stato depositato il 25 gennaio 2016, e che nel breve arco temporale trascorso in Italia non poteva essere stato sviluppato un radicamento nel territorio dello Stato né, tantomeno, i minori potevano avere sviluppato alcun sentimento di appartenenza. Avverso tale provvedimento i T. proponevano reclamo dinanzi la Corte d’Appello di Ancona sostenendo, a fondamento dell’impugnazione, che il decreto del Tribunale per i Minorenni fosse da censurare poiché l’organo giudicante non aveva tenuto in conto l’età prescolare dei minori ed i relativi rischi, concernenti la loro salute, che gli sarebbero sicuramente derivati dall’espulsione dei genitori e, aggiungevano, anche poiché l’atto impugnato violava il diritto all’unità familiare, esponendoli al rischio di essere rimpatriati distaccandosi dai figli minori o obbligando questi ultimi a seguirli, realizzando una espulsione indiretta dal territorio nazionale. La Corte d’Appello, con provvedimento n. 559/2016 del 14-20/10/2016, rigettava il reclamo e confermava il decreto impugnato.

COMMENTO

La Corte di Appello di Ancona, pur richiamandosi ad una impostazione esegetica conforme rispetto a quella ormai consolidata in sede di legittimità, ai sensi della quale, come detto, la temporanea autorizzazione alla permanenza in Italia del familiare del minore, prevista dall’ art. 31, non richiede necessariamente l’esistenza di situazioni di emergenza o di circostanze contingenti ed eccezionali strettamente collegate alla sua salute, potendo comprendere qualsiasi danno effettivo, concreto, percepibile ed obiettivamente grave che in considerazione dell’età o delle condizioni di salute ricollegabili al complessivo equilibrio psico-fisico, deriva o deriverà certamente al minore dall’allontanamento del familiare o dal suo definitivo sradicamento dall’ambiente in cui è cresciuto (Cass. civ., 25 ottobre 2010, n. 21799), aveva rigettato il reclamo avverso la pronuncia del Tribunale dei Minorenni e aveva confermato il decreto emesso in primo grado, ritenendo a sua volta non sussistente un pericolo concreto per lo sviluppo psico-fisico dei minori sulla base di una serie di valutazioni che non si possono non condividere.

Premetteva la Corte che l’art. 31, comma 3 decreto legislativo n. 286 del 1998 non dovesse essere intesa come norma diretta a salvaguardare la normale situazione di convivenza del minore con il proprio genitore ma, invero, come norma esclusivamente ricollegabile alla sussistenza di situazioni emergenziali in cui l’integrità psico-fisica del minore sia esposta ad una situazione pregiudizievole di tale entità da compromettere lo sviluppo della personalità di quest’ultimo. Dal punto di vista temporale, il deposito del ricorso ex art. 31, comma 3 T.U.I. era stato effettuato in data 25/01/2016. I reclamanti erano arrivati sul territorio dello Stato nel periodo dell’estate 2015, con tre figli minori al loro seguito, dei quali, peraltro, solamente una aveva appena cominciato a frequentare la scuola dell’infanzia da pochi mesi, per cui doveva certamente escludersi la possibilità che i minori avessero sviluppato un radicamento nel tessuto sociale italiano. La famiglia non era economicamente indipendente poiché il padre dei bambini svolgeva solo lavori saltuari ed il loro sostentamento era consentito da alcuni parenti degli istanti residenti in un’altra città.

Quanto al pericolo di disgregamento dell’unità familiare, poi, secondo la Corte di Appello, questo non sarebbe stato sussistente nel caso di specie, atteso che l’allontanamento dei genitori-reclamanti dal territorio dello Stato non avrebbe determinato il distacco dai figli minori, i quali avrebbero potuto far rientro in patria insieme ai genitori.

L’allontanamento dei minori per seguire i genitori nel paese di origine, infine, concludeva la Corte, non era tale, tenuto conto della loro tenera età, del breve periodo di permanenza in Italia, della possibilità di trasferimento dell’intero nucleo familiare, da determinare un disagio superiore a quello normalmente rilevabile nelle ipotesi di mutamento del contesto ambientale e, inoltre, nel paese di origine dei richiedenti, con un contesto simile a quello italiano, non era rilevabile la presenza di conflitti sociali e politici destabilizzanti. La motivazione, in effetti, convince e sembra rispettosa del dettato dell’art. 31, comma 3 T.U.I. Una decisione della Corte di Appello difforme, che avesse seguito l’impostazione esegetica fornita dalla Suprema Corte con la sentenza n. 22216/2006, infatti, si sarebbe posta irrimediabilmente in contrasto con la lettera della legge. In primo luogo poiché non si può non tenere conto della collocazione scelta dal legislatore per la norma in questione e, cioè, il capo del T.U. dedicato al diritto all’unità familiare e alla tutela dei minori. Tali diritti sono garantiti dagli articoli immediatamente precedenti all’art. 31 T.U., i quali delineano l’istituto del ricongiungimento e sanciscono il diritto del minore a seguire il genitore espulso nel luogo di destinazione e, di conseguenza, non si può ritenere che sia tramite il terzo comma dell’articolo in questione che si tenti di perseguire il fine di garantire il diritto del minore a crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia.

In secondo luogo, per il fatto che è dalla semplice lettura dell’art. 31 T.U., laddove prevede che l’autorizzazione a permanere sul territorio dello stato per il genitore del minore straniero possa essere concessa “anche in deroga alle altre disposizioni” della legge, che si può ricavare il carattere eccezionale del disposto, legato indissolubilmente all’accertamento di situazioni gravi, di contingenza ed eccezionalità, anche tenuto conto dell’età e delle condizioni del minore.

Ci si sente di escludere, insomma, che il legislatore abbia inteso garantire e proteggere lo sviluppo psico-fisico del minore ad ogni costo, risultando, al contrario, come appena detto, tale garanzia limitata, quando ci si trova nelle ipotesi di irregolare presenza del genitore in Italia, ai casi di eccezionale contingenza, che consentono di derogare alla normativa prevista in tema di immigrazione e permanenza dei cittadini extracomunitari nel territorio dello stato, ai quali fa riferimento l’art. 31, comma 3 T.U.I.

Da ultimo, poiché la specifica previsione che l’ingresso o la permanenza del familiare possono essere autorizzati “per un periodo di tempo determinato” non sembra conciliabile con la tutela che la Suprema Corte assegna a situazioni caratterizzate, al contrario, da normalità e stabilità poiché strettamente correlate al percorso formativo del minore (come il fatto che abbia già cominciato un ciclo scolastico in Italia) atteso che queste ultime sono di interminabile o comunque lunghissima durata. Allora, pur non ritenendo opportuno optare per una interpretazione che comporti un necessario bilanciamento tra esigenze di tutela dell’ordine pubblico e controllo dell’immigrazione con l’esigenza di garantire al minore un adeguato sviluppo psico-fisico (fatta propria dalla pronuncia n. 5856, del 10 marzo 2010), si condivide la decisione adottata dalla Corte di Appello di Ancona che, con dovizia di motivazione, ha compiuto una analisi approfondita sulla eventuale sussistenza di quei gravi motivi di cui parla la norma in questione, non rilevandola nel caso di specie, pur affermando, questo sì, che i suddetti gravi motivi non potessero essere ritenuti strettamente ricollegabili solamente ad un ipotetico stato di malattia del minore, ma anche al suo corretto equilibrio e sviluppo psico-fisico, evitando così una lettura prettamente “sanitaria” della norma.

Oltre a violare la littera legis, poi, a parere di chi scrive, l’adesione alla interpretazione oramai maggioritaria, contraria rispetto all’orientamento seguito nella pronuncia in commento, avrebbe comportato una inaccettabile compressione del ruolo del Giudice di merito. Le motivazioni di accoglimento dei ricorsi dei richiedenti, fornite dal Supremo Collegio, difatti, sembrano svuotare di qualsivoglia rilevanza le valutazioni operate nelle precedenti sedi giudiziarie.

Non rilevano, ad esempio, né le indagini concernenti l’effettivo radicamento del minore nel tessuto sociale del paese, che in alcuni casi, come quelli in commento, sembra essere pressoché nullo, né le obiezioni sollevate dai giudici di merito e relative agli aspetti temporali delle singole vicende che, al contrario, potrebbero talvolta avere efficacia dirimente. Stessa cosa deve dirsi per quanto riguarda l’impossibilità di fondare una eventuale decisione di rigetto sull’età del minore, atteso che i Supremi Giudici ritengono la tenera età dello stesso una circostanza in concomitanza della quale il danno è da ritenersi in re ipsa, in quanto scaturirebbe dallo stesso fatto dell’allontanamento del genitore-richiedente. Da ultimo, non può evitare di sottolinearsi come, a dispetto di quanto aveva stabilito in alcun pronunce precedenti, secondo le quali il minore avrebbe potuto seguire il genitore espulso ai sensi dell’art.19, comma 2, lett. a) dello stesso d.lgs. (si pensi alla n. 9088 del 2002), ora la Suprema Corte ritiene che qualsiasi provvedimento di rigetto della richiesta di concessione del permesso di soggiorno speciale che prenda in considerazione, per il minore, la possibilità di far ritorno in patria con il genitore espulso consisterebbe in un sostanziale aggiramento del divieto di espulsione dello stesso, restringendo ancora di più l’ambito di operatività del giudice.

L’unica soluzione percorribile per quest’ultimo, allora, idonea a motivare una pronuncia di rigetto e superare indenne l’eventuale vaglio della Suprema Corte, sembrerebbe essere esclusivamente quella di una decisione che si fondi sull’assenza di qualsivoglia rapporto tra il genitore richiedente ed il minore, come accadrebbe nelle ipotesi in cui quest’ultimo avesse vissuto esclusivamente con l’altro genitore o con altri parenti o che si fondi sulla eventualità che il genitore richiedente si trovi da tempo in una situazione tale da impedirgli di partecipare attivamente alla fase di crescita e sviluppo psicofisico del minore o, ancora, sulla ipotesi che il genitore richiedente non sia essenziale al fine di fronteggiare quelle situazioni di pericolo per la crescita del minore. Sembra, allora, che l’interpretazione della Suprema Corte consolidatasi a partire dal 2006, abbia avuto un effetto sostanzialmente abrogativo dell’art. 31, comma 3 d.lgs. 286/1998 ed abbia creato, come aveva avvisato lo stesso giudice di legittimità in tempi non sospetti (Cass. civ., 2 maggio 2007, n. 10135), un modo anomalo di legittimare l’inserimento di famiglie di stranieri illegalmente presenti nel territorio dello stato, strumentalizzando, e non già tutelando, l’infanzia e, inoltre abbia fortemente ridimensionato il compito delle corti inferiori le quali non possono che adeguarsi, acriticamente, alla giurisprudenza di legittimità.

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