Il principio di sussidiarietà nel diritto amministrativo

Sommario: 1. Introduzione – 2. La sussidiarietà orizzontale: riconoscimento costituzionale e funzione limitativa del pubblico – 3. La sussidiarietà verticale: distribuzione razionale delle competenze tra i livelli di governo – 4. Il fondamento europeo del principio e la sua influenza normativa – 5. Poteri sostitutivi e limiti alla sussidiarietà: l’art. 120 Cost. – 6. L’evoluzione verso una nuova cultura amministrativa: tra prossimità e responsabilità – 7. Conclusioni

1. Introduzione

Tra i principi cardine che regolano l’organizzazione dell’amministrazione pubblica moderna, accanto al buon andamento, all’imparzialità e alla trasparenza, si colloca oggi in posizione centrale il principio di sussidiarietà. Introdotto nel lessico giuridico europeo e recepito progressivamente nella normativa italiana, esso ha trasformato radicalmente il modo di concepire il rapporto tra livelli di governo e tra pubblico e privato nell’erogazione di servizi di interesse generale.

Il principio si articola in due dimensioni complementari: la sussidiarietà verticale, che riguarda la distribuzione delle competenze tra enti pubblici di diverso livello; e la sussidiarietà orizzontale, che introduce la possibilità – e in certi casi la necessità – di coinvolgere i cittadini e le formazioni sociali nell’esercizio di funzioni tradizionalmente attribuite all’apparato pubblico. Questa duplice articolazione rende la sussidiarietà un vero e proprio principio strutturante dell’organizzazione amministrativa, con rilevanti ricadute giuridiche, istituzionali e operative.

2. La sussidiarietà orizzontale: riconoscimento costituzionale e funzione limitativa del pubblico

L’art. 118, comma 4, della Costituzione, come modificato dalla Legge Costituzionale n. 3/2001, sancisce esplicitamente che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”, affermando così il principio di sussidiarietà orizzontale.

Questo principio, introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento attraverso la Legge n. 59/1997, segna un superamento del modello tradizionale di amministrazione pubblica come esclusivo detentore della funzione di interesse generale. Al contrario, riconosce che i cittadini, attraverso forme di auto-organizzazione, possano contribuire all’attuazione di attività pubbliche. In questo modo, la pubblica amministrazione non è più unica titolare dell’azione amministrativa, ma diventa un attore tra altri, seppur primus inter pares, nel perseguimento del bene comune.

Sul piano operativo, ciò si traduce in una serie di strumenti giuridici che abilitano la partecipazione dei privati all’amministrazione: convenzioni con enti del Terzo Settore, co-programmazione e co-progettazione, strumenti di amministrazione condivisa. Questa visione pluralistica rispecchia l’evoluzione del diritto amministrativo da diritto dell’autorità a diritto della collaborazione.

3. La sussidiarietà verticale: distribuzione razionale delle competenze tra i livelli di governo

Diversa, ma complementare, è la dimensione verticale del principio di sussidiarietà. In tale accezione, esso funge da criterio per la ripartizione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo: Stato, Regioni, Enti locali.

Secondo il dettato dell’art. 118, comma 1, Cost., “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni in via ordinaria, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”.

Qui, la sussidiarietà verticale impone che l’attribuzione delle competenze avvenga secondo un criterio di prossimità al cittadino, e solo in seconda battuta secondo logiche di accentramento. Ne deriva un modello amministrativo decentrato, dove i Comuni diventano i primi responsabili dell’attuazione delle politiche pubbliche, salvo eccezioni motivate.

La differenziazione consente di tenere conto delle peculiarità territoriali e organizzative, mentre l’adeguatezza garantisce che le funzioni siano esercitate in modo efficace rispetto alla complessità delle attività richieste. Si tratta, dunque, di un sistema che rifiuta ogni rigidità centralistica, ma che impone criteri funzionali nell’attribuzione delle responsabilità amministrative.

4. Il fondamento europeo del principio e la sua influenza normativa

Il principio di sussidiarietà ha un’origine europea, come esplicitato all’art. 5 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), secondo cui l’Unione interviene “soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri”.

Tale principio, da guida per l’azione normativa dell’Unione, ha influenzato profondamente anche il nostro ordinamento interno, fungendo da modello per la ridefinizione dei rapporti tra Stato ed enti territoriali. La trasposizione operata dalla Legge n. 59/1997 e successivamente dalla Legge n. 131/2003 ha progressivamente strutturato un modello di federalismo amministrativo, oggi al centro dell’organizzazione delle funzioni pubbliche in Italia.

5. Poteri sostitutivi e limiti alla sussidiarietà: l’art. 120 Cost.

Il principio di sussidiarietà non si traduce in un potere illimitato degli enti decentrati. L’art. 120 Cost. prevede infatti che lo Stato possa esercitare poteri sostitutivi nei confronti di Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni “in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, di pericolo grave per la sicurezza pubblica, o quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica”.

Questa norma stabilisce un limite costituzionale all’autonomia locale, che garantisce l’unitarietà del sistema e l’effettività dei diritti su tutto il territorio nazionale. In tal modo, si bilancia il decentramento funzionale con il principio fondamentale della coesione e dell’unicità statale.

6. L’evoluzione verso una nuova cultura amministrativa: tra prossimità e responsabilità

La piena attuazione del principio di sussidiarietà richiede una profonda riforma culturale dell’amministrazione pubblica. In particolare, si impone una visione in cui il cittadino non è solo utente o destinatario dell’azione pubblica, ma anche attore e co-produttore di beni pubblici.

In questo nuovo contesto, le amministrazioni devono dotarsi di strumenti organizzativi che consentano forme di partecipazione effettiva, basate sulla collaborazione con soggetti privati, associazioni, gruppi informali e organizzazioni del Terzo Settore. Occorre, in sostanza, un’amministrazione capace di riconoscere il valore dell’iniziativa privata nell’interesse pubblico, superando logiche autoreferenziali.

In parallelo, l’applicazione verticale del principio deve poggiare su una chiara definizione di competenze, una corretta gestione delle risorse e un’efficace capacità amministrativa a livello locale, al fine di evitare fenomeni di disomogeneità territoriale e fallimenti istituzionali.

7.Conclusioni

Il principio di sussidiarietà rappresenta una delle più importanti innovazioni sistemiche del diritto amministrativo contemporaneo. In senso orizzontale, ridefinisce i confini tra pubblico e privato, legittimando il ruolo dei cittadini nell’amministrazione dell’interesse generale. In senso verticale, funge da parametro per la distribuzione delle funzioni tra i livelli di governo, secondo criteri di efficienza, prossimità e adeguatezza.

Non si tratta di un principio meramente retorico, ma di una regola giuridica operativa, destinata a trasformare l’intero impianto dell’amministrazione pubblica italiana, nel segno di una maggiore responsabilità, apertura e flessibilità.

In un contesto di crescenti sfide sociali, economiche e ambientali, la piena attuazione del principio di sussidiarietà si presenta come condizione essenziale per una pubblica amministrazione realmente moderna, democratica ed efficace.

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Riccardo Renzi

Funzionario della Pubblica Amministrazione a Comune di Fermo

Istruttore direttivo presso Biblioteca civica “Romolo Spezioli” di Fermo, membro dei comitati scientifici e di redazione delle riviste Menabò, Notizie Geopolitiche, Scholia e Il Polo – Istituto Geografico Polare “Silvio Zavatti”, e Socio Corrispondente della Deputazione di Storia Patria per le Marche. Ha all'attivo più di 500 pubblicazioni tra scientifiche e di divulgazione, per quanto concerne il diritto collabora con Italia Appalti, Altalex, Jus101, Opinio Juris, Ratio Iuris, Molto Comuni, Italia Ius, Terzultima Fermata e Salvis Juribus.

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