La competenza del G.O. nei dinieghi di rimborso per cure all’estero: tra discrezionalità meramente tecnica e diritto all’autodeterminazione

La dialettica tra discrezionalità amministrativa e diritto all’autodeterminazione in ambito sanitario costituisce, da tempo, uno dei nodi più sensibili del contenzioso sui rimborsi delle spese sanitarie sostenute all’estero. In tale ambito si intrecciano profili costituzionali, organizzativi e finanziari, con ricadute che travalicano la singola vicenda clinica per investire l’assetto complessivo del sistema sanitario pubblico.

Il punto di frizione è noto: da un lato, l’esigenza di razionalizzare la spesa e di preservare l’equilibrio dei bilanci; dall’altro, il diritto fondamentale alla salute, che non tollera compressioni arbitrarie né può essere degradato a variabile dipendente delle compatibilità economiche. In questo spazio intermedio si colloca la nozione di discrezionalità meramente tecnica, spesso evocata come argine all’ingerenza del giudice.

La sentenza della Cassazione a Sezioni Unite n. 4847 del 2025 si inserisce in questo scenario con l’ambizione di riportare ordine concettuale, distinguendo ciò che attiene all’organizzazione del servizio da ciò che incide direttamente sulla sfera dei diritti soggettivi. Un’operazione che, pur muovendo da coordinate note, produce effetti sistemici tutt’altro che marginali.

2. La sentenza n. 4847/2025 delle Sezioni Unite: continuità e chiarimenti

Con la decisione n. 4847 del 2025, la Cassazione a Sezioni Unite è tornata a pronunciarsi, dopo oltre un decennio, sulla giurisdizione in materia di rimborso delle spese sanitarie sostenute presso centri di altissima specializzazione all’estero. Richiamando espressamente i precedenti del 2009 e del 2013, la Corte ha riaffermato la competenza del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, quando venga in rilievo il diritto alla salute in senso pieno.

La Corte chiarisce che la giurisdizione ordinaria sussiste sia nel caso di urgenza tale da impedire la preventiva richiesta di autorizzazione, sia nell’ipotesi in cui l’autorizzazione sia stata chiesta e illegittimamente negata. In entrambe le situazioni, ciò che rileva non è l’esercizio di un potere discrezionale in senso proprio, ma l’accertamento di un diritto fondamentale non suscettibile di affievolimento.

La distinzione operata è netta: un conto è valutare il diritto a uno specifico trattamento terapeutico, anche per equivalente monetario; altro conto è autorizzare l’accesso a cure all’estero quando il trattamento, pur teoricamente disponibile in Italia, non lo sia in tempi o modalità adeguate al caso clinico. In quest’ultima ipotesi, osserva la Corte, la discrezionalità amministrativa semplicemente non c’è.

3. I presupposti del rimborso e la ridefinizione dell’“altissima specializzazione”

Uno degli aspetti più innovativi della pronuncia riguarda l’interpretazione dei presupposti per l’erogazione dei rimborsi. Le Sezioni Unite chiariscono che il discrimine non è rappresentato dalla natura intrinsecamente “eccezionale” o “iperspecialistica” della cura, bensì dalla sua concreta accessibilità nel sistema sanitario nazionale.

La nozione di altissima specializzazione viene così ancorata alla realtà organizzativa e temporale del servizio sanitario: se una prestazione è teoricamente eseguibile in Italia, ma non lo è in modo tempestivo o adeguato alle esigenze cliniche del paziente, essa diventa, di fatto, non disponibile. In questo senso, il fattore tempo assume una rilevanza decisiva, trasformandosi da elemento neutro a parametro giuridicamente qualificante.

Ne deriva una conseguenza di sistema: il paziente cronico, il disabile o il malato grave possono legittimamente accedere al rimborso delle cure all’estero anche quando tali cure sarebbero astrattamente praticabili in Italia, ma solo a costo di attese incompatibili con la tutela effettiva della salute. Una lettura che, senza proclami, mette in luce le criticità strutturali del sistema sanitario nazionale.

4. Giurisdizione ordinaria e amministrativa: un confine che torna a parlare

La sentenza n. 4847/2025 si colloca in continuità con l’arresto delle Sezioni Unite n. 1781 del 2022, ribadendo una distinzione fondamentale tra le diverse azioni proponibili. Quando il petitum concerne l’esecuzione o il riconoscimento di un diritto già definito, la giurisdizione spetta al giudice ordinario; quando invece si chiede l’ampliamento o la modifica di un programma terapeutico, entra in gioco la discrezionalità amministrativa e, con essa, la giurisdizione del giudice amministrativo.

Nel caso dei rimborsi per cure all’estero, la Corte osserva che l’attività delle ASL è sostanzialmente priva di contenuto valutativo autonomo: la decisione è demandata a centri regionali di riferimento, spesso costituiti in forma privatistica, chiamati non a individuare la terapia, ma solo a verificare se essa sia ottenibile in Italia in tempi congrui.

Negare la competenza del giudice ordinario in tale ambito significherebbe, in ultima analisi, comprimere il diritto all’autodeterminazione terapeutica del paziente, affidandolo a soggetti che non esercitano una funzione pubblica in senso stretto e che, comprensibilmente, non sono immuni da interessi economici. Una soluzione che rischierebbe di svuotare di contenuto il diritto alla salute, più che di governarlo.

5. Bilanci, diritti e prospettive future del sistema sanitario

Sul fondo di queste questioni si staglia il tema, tutt’altro che secondario, dei deficit di bilancio e del peso che essi riversano sulla collettività. Le fondazioni e i centri privati operanti in ambito sanitario, pur svolgendo un ruolo essenziale, partecipano a un sistema nel quale le scelte organizzative ed economiche incidono direttamente sui diritti dei cittadini.

La giurisprudenza più recente sembra indicare una direzione chiara: il contenimento della spesa non può tradursi in un arretramento della tutela giurisdizionale, né può giustificare un uso improprio della categoria della discrezionalità tecnica come schermo difensivo. Il diritto alla salute resta un diritto soggettivo pieno, che chiede al giudice di essere riconosciuto e tutelato, non semplicemente amministrato.

La sfida futura sarà quella di costruire una rete sanitaria efficiente e competente, capace di coniugare sostenibilità economica e qualità delle prestazioni. In questo equilibrio delicato, la giurisdizione non dovrebbe essere moltiplicata per inerzia, ma chiaramente orientata dalla funzione che è chiamata a svolgere. Perché duplicare le giurisdizioni, in fondo, ha senso solo se ciascuna conserva l’elemento che la caratterizza; altrimenti, il rischio è che a perdersi non sia il confine tra i giudici, ma il diritto stesso che si intende proteggere.