Il regolamento che non viene: silenzio amministrativo e immunità dell’inerzia normativa

Abstract. La Terza Sezione del Consiglio di Stato esclude che il rito avverso il silenzio possa condurre alla condanna di una Regione ad adottare un regolamento, pur riconoscendo l’incidenza dell’inerzia sulla posizione dell’operatore e la durata irragionevole del regime transitorio. La pronuncia distingue gli atti amministrativi generali dalle fonti normative secondarie e desume l’insindacabilità di queste ultime dall’impossibilità di affidarne l’emanazione a un commissario ad acta. La soluzione preserva la titolarità politica del potere regolamentare, ma sovrappone il limite della sostituzione giudiziale all’esistenza dell’obbligo di provvedere, restringendo la tutela proprio quando l’omissione normativa paralizza libertà e interessi differenziati.

Sommario: 1. Un regime transitorio divenuto assetto permanente – 2. Dall’interesse differenziato al limite della fonte normativa – 3. Il commissario ad acta come argomento di sistema – 4. La tutela rinviata al diniego e alla questione costituzionale – 5. Verso una tutela non sostitutiva dell’obbligo regolamentare

1. Un regime transitorio divenuto assetto permanente

La sentenza n. 5403 del 2026 nasce dalla domanda di ampliamento di una casa per la vita, ma investe il rapporto fra inerzia normativa e tutela giurisdizionale. L’art. 29, commi 6 e 7, l.r. Puglia n. 9 del 2017 conserva la disciplina previgente sino al regolamento sul fabbisogno e rende nel frattempo inammissibili le domande di autorizzazione.

Il diniego del 2018 non cristallizza la vicenda: «è lo stesso trascorrere del tempo a rappresentare, nel caso di specie, una circostanza di fatto sopravvenuta meritevole di considerazione». L’istanza del 2024 non sollecita dunque l’autotutela, ma l’esercizio di un potere rimasto quiescente.

Il tempo assume così una duplice valenza. Riapre il procedimento individuale, ma non scalfisce l’inerzia regolamentare che ne predetermina l’esito. È sufficiente a imporre una nuova decisione, non a rendere giustiziabile l’omissione che condanna quella decisione all’inammissibilità.

2. Dall’interesse differenziato al limite della fonte normativa

Il Collegio muove dal contrasto tra l’indirizzo tradizionale e Cons. Stato, sez. VI, n. 3652 del 2025, che aveva escluso preclusioni teoriche al rito quando l’atto, dovuto nell’an, incida su interessi qualificati, ferma la discrezionalità nel quid e nel quomodo.

La sentenza distingue l’atto generale dal regolamento. Per il primo, il problema riguarda legittimazione e interesse; per il secondo, gli effetti della condanna. La natura normativa diviene così un limite autonomo, benché l’impresa subisca direttamente il blocco e occupi una posizione diversa da quella della collettività.

La distinzione coglie l’investitura costituzionale del potere regolamentare, ma sposta il baricentro dall’obbligo alla sua esecuzione. Che il giudice non possa determinare il fabbisogno non dimostra che gli sia precluso accertare l’illegittimità di un ritardo oltre ogni ragionevolezza.

3. Il commissario ad acta come argomento di sistema

Il nucleo della motivazione sta nell’affermazione che la condanna «non potrebbe essere accompagnata o seguita dalla nomina di un commissario ad acta», poiché la sostituzione violerebbe le prerogative degli organi politici. Gli artt. 117, sesto comma, e 120, secondo comma, Cost. presidiano la titolarità della normazione secondaria.

Ne segue, anche per analogia con l’art. 1 d.lgs. n. 198 del 2009, l’esclusione del rito. Ma la class action pubblica limita espressamente il proprio oggetto agli atti generali «non aventi contenuto normativo»: trasferire quel confine in un giudizio retto da norme diverse converte una scelta speciale in principio generale.

L’art. 117, comma 3, c.p.a. configura però la nomina del commissario come eventuale. Accertamento dell’obbligo, ordine di provvedere e sostituzione non sono rimedi indivisibili. Negare il primo perché il terzo incontra un limite costituzionale crea un’immunità più ampia di quanto richieda la separazione dei poteri.

4. La tutela rinviata al diniego e alla questione costituzionale

La legge regionale non fissa un termine e predispone una disciplina transitoria. Ma la previsione di un interregno non autorizza la sua durata illimitata: dopo nove anni, la transitorietà cessa di descrivere una fase e diviene tecnica stabile di chiusura del mercato.

All’operatore resta la possibilità di ripresentare l’istanza, ricevere il verosimile diniego e dedurre i dubbi di costituzionalità. È una tutela indiretta: impone di provocare un atto vincolato dalla norma vigente per censurare l’omissione della fonte chiamata a superarla.

La riserva sulla tutela risarcitoria, formulata per il diverso caso di un termine imposto dalla fonte primaria, non colma il vuoto. Restano esposti l’art. 41 Cost., l’offerta sociosanitaria e il principio per cui l’Amministrazione non può mantenere sine die un procedimento doveroso.

5. Verso una tutela non sostitutiva dell’obbligo regolamentare

La decisione protegge il contenuto della scelta normativa da una surroga giudiziale. Meno persuasiva è l’equivalenza tra non sostituibilità e non azionabilità. La discrezionalità politica può coprire il come e, nei casi previsti, l’an; non il puro non decidere quando la legge presupponga il regolamento.

Una soluzione più equilibrata ammetterebbe una pronuncia dichiarativa o l’ordine di concludere il procedimento, senza sostituzione commissariale e nel rispetto della libertà contenutistica dell’organo competente. Il giudice controllerebbe il tempo del potere, senza esercitarlo.

Se consolidato, l’orientamento incentiva a lasciare senza termine le fonti attuative, sottraendo l’inerzia al sindacato. Occorre impedire che l’autonomia normativa, garanzia dell’indirizzo politico, si trasformi nella facoltà di sospendere indefinitamente l’effettività della legge e delle posizioni da essa riconosciute.