La fase preistruttoria nel procedimento antitrust AGCM: termini, principio di effettività e garanzie difensive dopo Caronte & Tourist e AGCM

Abstract [ITA]. Il contributo esamina la funzione, i limiti temporali e le garanzie della fase precedente all’avvio dell’istruttoria nei procedimenti antitrust dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Muovendo dalla distinzione tra segnalazione, attività preliminare, comunicazione di avvio dell’istruttoria e comunicazione delle risultanze istruttorie, l’analisi ricostruisce il rapporto tra l’art. 14 della legge n. 689 del 1981, richiamato dall’art. 31 della legge n. 287 del 1990 «in quanto applicabile», e il diritto dell’Unione in materia di concorrenza. L’attenzione si concentra sulle decisioni Caronte & Tourist e AGCM, nelle quali la Corte di giustizia ha censurato un modello nazionale che assoggetti l’avvio della fase istruttoria contraddittoria a un termine fisso di novanta giorni, assistito dall’annullamento automatico del provvedimento finale e dalla definitiva perdita del potere sanzionatorio. Ne emerge un assetto nel quale il termine ragionevole non costituisce una licenza di inerzia amministrativa, ma il parametro di equilibrio tra effettività dell’enforcement, indipendenza operativa dell’Autorità, certezza del diritto e concreto esercizio dei diritti di difesa.

Abstract [ENG]. This article examines the role, temporal limits and procedural safeguards applicable to the phase preceding the formal opening of antitrust proceedings before the Italian Competition Authority. It distinguishes between complaints, preliminary assessments, the opening decision and the communication of the investigative findings, while reassessing the relationship between Article 14 of Law No. 689/1981, referred to by Article 31 of Law No. 287/1990 “where applicable”, and EU competition law. Particular attention is devoted to the judgments in Caronte & Tourist and AGCM, in which the Court of Justice held incompatible with EU law a national model requiring the authority to open the adversarial investigative phase within a fixed ninety-day period, where non-compliance entails automatic annulment of the final decision and permanent loss of the power to impose sanctions. The resulting framework does not replace time limits with unrestricted administrative discretion. Rather, it subjects the preliminary phase to a reviewable standard of reasonable duration, balancing effective enforcement, the operational independence of the competition authority, legal certainty and the effective exercise of defence rights.

Sommario: 1. Premessa e delimitazione del problema – 2. La funzione della fase preistruttoria nei procedimenti antitrust AGCM – 3. Il quadro normativo nazionale e regolamentare – 4. L’orientamento della giurisprudenza amministrativa e il problema dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981 – 5. Il rinvio pregiudiziale e la risposta della Corte di giustizia – 6. Effettività del diritto dell’Unione, legalità dell’azione amministrativa e ragionevole durata – 7. Contraddittorio e diritto di difesa – 8. Osservazioni critiche e ricadute applicative – 9. Conclusioni

1. Premessa e delimitazione del problema

Il tema della durata della fase che precede l’avvio dell’istruttoria antitrust non riguarda una mera questione di calendario procedimentale. Esso individua, piuttosto, un punto di tensione strutturale tra due esigenze entrambe costituzionalmente e unionisticamente rilevanti: da un lato, l’effettività dell’azione di contrasto alle condotte anticoncorrenziali; dall’altro, la prevedibilità dell’esercizio del potere sanzionatorio e la tutela dell’impresa nei confronti di un’attività amministrativa che, pur non essendo ancora formalmente contestativa, può protrarsi nel tempo e incidere sulla concreta possibilità di predisporre una difesa.

La questione deve essere affrontata con una preliminare precisazione terminologica. La «fase preistruttoria» non costituisce, nel procedimento antitrust, una sequenza unitaria e rigidamente disciplinata in ogni suo passaggio. È, piuttosto, una nozione descrittiva, utilizzata per indicare il periodo nel quale l’Autorità riceve segnalazioni, esamina dati pubblici o informazioni spontaneamente trasmesse, svolge una prima qualificazione giuridica ed economica dei fatti e determina se sussistano elementi sufficienti per avviare l’istruttoria ai sensi dell’art. 14 della legge n. 287 del 1990.[1]

Non deve pertanto confondersi la segnalazione di una possibile violazione con l’accertamento della medesima. La prima rappresenta un fattore di attivazione dell’attenzione amministrativa; il secondo presuppone un quadro conoscitivo idoneo a sorreggere una contestazione provvisoria, ma sufficientemente definita, nei confronti delle imprese interessate. Analogamente, la comunicazione di avvio dell’istruttoria non coincide con la successiva comunicazione delle risultanze istruttorie: la prima apre la fase in contraddittorio e individua gli elementi essenziali delle presunte infrazioni; la seconda interviene all’esito dell’acquisizione del materiale probatorio e consente alle parti di confrontarsi con l’impostazione conclusiva elaborata dagli uffici.

Tale distinzione è decisiva anche per evitare una sovrapposizione tra procedimento antitrust e procedimento in materia di pratiche commerciali scorrette. I due ambiti sono accomunati dalla natura sanzionatoria dell’intervento e dalla competenza dell’AGCM, ma poggiano su fonti sostanziali, regolamentari e unionistiche differenti. La sentenza Trenitalia, causa C-510/23, del 30 gennaio 2025, non attiene all’applicazione degli artt. 101 e 102 TFUE, bensì alla direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali; il precedente specificamente rilevante per il diritto antitrust è, invece, la coeva sentenza Caronte & Tourist, causa C-511/23, relativa a un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 TFUE.[2]

2. La funzione della fase preistruttoria nei procedimenti antitrust AGCM

La fase precedente all’apertura formale dell’istruttoria svolge una funzione di selezione, qualificazione e prioritarizzazione delle vicende sottoposte all’Autorità. In un sistema nel quale l’AGCM è destinataria di un flusso potenzialmente elevato di segnalazioni, essa non può essere obbligata a trasformare ogni notizia di possibile illecito in un procedimento formale. Un simile automatismo produrrebbe, paradossalmente, un duplice effetto distorsivo: l’irrigidimento dell’attività amministrativa e la dispersione delle risorse investigative sulle fattispecie meno significative.

La segnalazione, pertanto, non determina né l’inizio dell’istruttoria né l’immediata piena conoscenza della violazione. Essa può provenire da concorrenti, associazioni, consumatori, amministrazioni pubbliche o fonti di mercato; può essere analitica oppure generica; può contenere elementi già suscettibili di verifica oppure richiedere una preliminare attività di vaglio. Il suo rilievo consiste nell’offrire all’Autorità una base informativa iniziale, non nell’esaurire necessariamente il contenuto dell’accertamento.

La preistruttoria è altresì distinta dall’indagine conoscitiva di cui all’art. 12 della legge n. 287 del 1990. Quest’ultima è uno strumento generale di studio dei mercati e delle dinamiche concorrenziali, suscettibile di sfociare in segnalazioni istituzionali o in iniziative istruttorie, ma non è, per definizione, una fase interna di un singolo procedimento sanzionatorio. Parimenti, non è corretto collocare indistintamente nella fase preliminare tutte le attività più incisive di raccolta probatoria. Le richieste di informazioni, le ispezioni, le analisi economiche, le perizie e le audizioni sono normalmente riconducibili all’istruttoria formalmente aperta, nel cui ambito l’ordinamento assicura più strutturate garanzie di partecipazione e difesa.[3]

La funzione della fase preliminare non è dunque quella di anticipare surrettiziamente l’intera istruttoria senza contraddittorio. Essa consiste nel verificare se vi sia un fumus sufficientemente serio da giustificare l’apertura di un procedimento nel quale le imprese possano conoscere gli elementi essenziali dell’addebito, accedere agli atti secondo le regole applicabili, presentare memorie, produrre documenti e chiedere di essere sentite.

La necessità di un’adeguata attività di selezione assume rilievo ancora maggiore nei procedimenti relativi ad intese complesse o abusi di posizione dominante. In tali ipotesi, l’Autorità deve spesso ricostruire mercati rilevanti, rapporti verticali e orizzontali, condotte pluriennali, assetti societari, barriere all’entrata, effetti escludenti o sfruttamento di potere economico. L’apertura dell’istruttoria non richiede una prova piena dell’illecito, ma non può neppure fondarsi su una formula indistinta, tale da trasferire integralmente sulle imprese il compito di comprendere che cosa venga loro contestato.

3. Il quadro normativo nazionale e regolamentare

La disciplina antitrust italiana muove dalla legge n. 287 del 1990. L’art. 14 attribuisce all’Autorità il potere di avviare l’istruttoria nei casi di presunta violazione delle norme sulle intese restrittive, sugli abusi di posizione dominante e, quando ricorrano i presupposti, degli artt. 101 e 102 TFUE. La disposizione deve essere letta congiuntamente al d.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, recante il regolamento sulle procedure istruttorie di competenza dell’AGCM, modificato dal d.P.R. 18 novembre 2024, n. 214, entrato in vigore il 23 gennaio 2025.[4]

L’art. 6 del regolamento disciplina l’avvio dell’istruttoria. Il provvedimento di apertura deve indicare, tra l’altro, gli elementi essenziali delle presunte infrazioni, il termine di conclusione del procedimento, il responsabile, l’ufficio presso il quale è possibile prendere visione degli atti e il termine per l’esercizio delle facoltà difensive. La previsione conferma che l’avvio dell’istruttoria è un atto a contenuto non meramente organizzativo: esso segna l’ingresso dell’impresa nella vicenda amministrativa e deve rendere intelligibile il perimetro dell’iniziativa dell’Autorità.

Diversa è la comunicazione delle risultanze istruttorie, disciplinata dall’art. 14 del d.P.R. n. 217 del 1998. Essa presuppone che gli uffici abbiano svolto la fase di acquisizione degli elementi probatori e che il Collegio abbia verificato la non manifesta infondatezza delle proposte istruttorie. La comunicazione delle risultanze non inaugura il contraddittorio, già avviato con il provvedimento iniziale; ne rafforza invece la funzione, consentendo alle parti di confrontarsi con la ricostruzione istruttoria che precede la decisione finale.

Quanto alle sanzioni pecuniarie, l’art. 31 della legge n. 287 del 1990 stabilisce che si osservano, «in quanto applicabili», le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge n. 689 del 1981. Il richiamo include, in linea di principio, l’art. 14 della legge n. 689 del 1981, il quale prevede che, in mancanza di contestazione immediata, gli estremi della violazione debbano essere notificati ai residenti in Italia entro novanta giorni dall’accertamento e ai residenti all’estero entro trecentosessanta giorni.[5]

Il problema non consiste, dunque, nell’ipotizzare un’applicazione analogica dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981: il fondamento dell’operatività della disposizione risiede nel rinvio espresso dell’art. 31 della legge antitrust. La vera questione è diversa e più complessa: stabilire quale sia il significato dell’inciso «in quanto applicabili», quale debba essere il dies a quo dell’accertamento in un illecito concorrenziale complesso e quali conseguenze derivino dalla violazione del termine, alla luce dell’obbligo di assicurare l’effettiva applicazione del diritto dell’Unione.

Nella materia consumeristica, il quadro regolamentare è autonomo. Il regolamento AGCM adottato con delibera n. 31356 del 5 novembre 2024 disciplina espressamente i provvedimenti preistruttori e prevede termini di conclusione del procedimento, ordinariamente pari a centottanta giorni dall’avvio, con specifiche ipotesi di durata più ampia, sospensione o proroga. Tale assetto non è direttamente trasponibile all’antitrust: serve, tuttavia, a dimostrare che la disciplina dei tempi procedimentali non può essere costruita prescindendo dalla specificità della materia e dalla struttura dei singoli poteri attribuiti all’Autorità.

4. L’orientamento della giurisprudenza amministrativa e il problema dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981

Prima dell’intervento della Corte di giustizia, una parte significativa della giurisprudenza amministrativa aveva ritenuto applicabile ai procedimenti antitrust il termine di contestazione previsto dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981. In questa prospettiva, il termine non decorreva dalla mera conoscenza materiale di una notizia di illecito, ma dal momento nel quale l’Autorità fosse stata posta in condizione di individuare gli elementi essenziali della violazione e di formulare una contestazione sufficientemente circostanziata.

La giurisprudenza nazionale aveva quindi elaborato un sindacato sul tempo dell’accertamento: il giudice amministrativo era chiamato a verificare se le attività svolte prima dell’avvio fossero effettivamente utili, se l’amministrazione avesse agito con diligenza e se il protrarsi della fase preliminare fosse giustificato dalla complessità della vicenda. L’impostazione aveva il merito di sottrarre il dies a quo a un automatismo fondato sulla prima segnalazione, ma conservava una conseguenza particolarmente incisiva: il superamento del termine era destinato a produrre l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio e, secondo una lettura rigorosa, la perdita del potere di avviare un nuovo procedimento per gli stessi fatti.

L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 luglio 2024, n. 6057, ha portato il problema sul piano dell’interpretazione del diritto dell’Unione. Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi, se l’art. 101 TFUE osti a una disciplina nazionale che imponga all’AGCM di notificare il provvedimento di avvio dell’istruttoria entro novanta o trecentosessanta giorni dalla conoscenza della violazione. L’ordinanza ha così posto al centro non già l’astratta esistenza di una regola temporale, ma la compatibilità con il diritto dell’Unione di un termine decadenziale applicato a procedimenti nei quali l’Autorità deve effettuare valutazioni economiche e giuridiche spesso complesse.

Il rinvio è particolarmente significativo perché la disciplina nazionale non impone all’Autorità di rimanere inerte sino al momento dell’apertura, ma neppure consente di ignorare la diversità tra accertamento preliminare e istruttoria formale. Il punto di equilibrio non può pertanto essere trovato né nel modello della contestazione immediata propria di illeciti semplici e puntuali, né nel riconoscimento di una fase informale illimitata e sottratta a controllo.

5. Il rinvio pregiudiziale e la risposta della Corte di giustizia

La sentenza Caronte & Tourist, causa C-511/23, del 30 gennaio 2025, costituisce il punto di riferimento essenziale per il procedimento antitrust. La controversia riguardava sanzioni irrogate dall’AGCM per abuso di posizione dominante e il rinvio del T.A.R. Lazio investiva il rapporto tra il termine di novanta giorni desunto dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981, il diritto dell’Unione e le attribuzioni delle autorità nazionali di concorrenza.[6]

La Corte ha riformulato la questione alla luce della direttiva (UE) 2019/1, in particolare degli artt. 4, par. 5, e 13, par. 1, nonché dell’art. 102 TFUE, letti alla luce del principio di effettività. Essa ha anzitutto ribadito che gli Stati membri conservano autonomia procedurale nella fissazione delle regole applicabili alle procedure sanzionatorie condotte dalle autorità nazionali di concorrenza. Tale autonomia, tuttavia, deve essere esercitata senza compromettere l’effettiva applicazione degli artt. 101 e 102 TFUE, nel rispetto della certezza del diritto, della ragionevole durata e dei diritti di difesa delle imprese.

La Corte non ha affermato l’incompatibilità con il diritto dell’Unione di ogni termine nazionale riferito alla fase precedente alla contestazione. Al contrario, ha riconosciuto che termini procedurali ragionevoli sono compatibili con il diritto dell’Unione e servono tanto l’interesse delle imprese quanto quello delle autorità. Il giudizio di compatibilità deve considerare durata, dies a quo, cause di sospensione o interruzione e peculiarità delle indagini concorrenziali, normalmente caratterizzate da analisi economiche e fattuali complesse.

L’incompatibilità è stata individuata nella combinazione di tre elementi: un termine fisso di novanta giorni; una decorrenza potenzialmente agganciata a una conoscenza iniziale della condotta; la sanzione dell’annullamento automatico della decisione finale, accompagnata dall’impossibilità di avviare una nuova procedura per gli stessi fatti. Un simile modello rischia di costringere l’Autorità a trattare tutte le segnalazioni secondo un ordine meramente cronologico, comprimendo il potere di definire priorità e favorendo un rischio sistemico di impunità per le violazioni del diritto antitrust dell’Unione.

La Corte ha altresì precisato che l’AGCM deve poter differire temporaneamente l’apertura della fase istruttoria in contraddittorio, anche quando abbia individuato gli elementi essenziali di una possibile violazione, qualora ciò sia giustificato dalla definizione delle priorità, dall’impiego efficiente delle risorse o dalla cooperazione nell’ambito della Rete europea della concorrenza. Tale possibilità, tuttavia, non consente di oltrepassare il termine ragionevole della fase preliminare.

L’ordinanza del Consiglio di Stato n. 6057 del 2024 è stata poi definita dalla Corte con ordinanza 18 dicembre 2025, causa C-491/24, AGCM. La Corte, richiamando la propria precedente giurisprudenza, ha affermato che gli artt. 4, par. 5, e 13, par. 1, della direttiva 2019/1, nonché l’art. 101 TFUE, letti alla luce del principio di effettività, ostano a una disciplina che imponga l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio entro novanta giorni dalla conoscenza dell’asserita violazione e ricolleghi alla violazione del termine l’annullamento del provvedimento finale e la decadenza dal potere di sanzionare la stessa pratica.

La portata della decisione non autorizza, tuttavia, a sostenere che l’art. 14 della legge n. 689 del 1981 sia integralmente espunto dai procedimenti antitrust. La Corte non ha dichiarato incompatibile il richiamo nazionale alla legge n. 689 del 1981 in quanto tale; ha censurato la sua interpretazione ed applicazione quando produca, in concreto, un automatismo incompatibile con l’effettività dell’enforcement unionale e con l’indipendenza operativa dell’autorità nazionale di concorrenza.

6. Effettività del diritto dell’Unione, legalità dell’azione amministrativa e ragionevole durata

La nozione di effettività non può essere ridotta a un argomento a favore dell’ampliamento del potere amministrativo. Essa opera in entrambe le direzioni: impone che le violazioni degli artt. 101 e 102 TFUE possano essere efficacemente accertate e sanzionate; richiede, al tempo stesso, che le imprese dispongano di garanzie procedimentali concrete e non meramente nominali.

La Corte di giustizia ha chiarito che il principio della certezza del diritto esige una disciplina dei termini sufficientemente precisa, chiara e comprensibile, tale da consentire ai soggetti interessati di conoscere la portata dei propri obblighi e di regolare conseguentemente la propria condotta. Non è dunque compatibile con la certezza del diritto un sistema che sostituisca a un termine decadenziale rigido una discrezionalità temporale priva di parametri, motivazione o sindacato. Il superamento dell’automatismo non coincide con l’abbandono della legalità.

Il criterio della ragionevole durata deve perciò essere inteso come uno standard giuridico verificabile. Esso richiede una valutazione complessiva, che tenga conto almeno di: complessità economica e giuridica dell’ipotesi di illecito; numero delle imprese e dei mercati coinvolti; estensione territoriale e temporale della condotta; necessità di acquisire dati tecnici o di ricostruire catene societarie; attività realmente svolte dall’Autorità; rapporti con altre autorità nazionali o con la Commissione europea; priorità attribuita al fascicolo; eventuale incidenza della condotta delle imprese sullo sviluppo dell’istruttoria; concreta idoneità del ritardo a compromettere l’esercizio dei diritti di difesa.

Il controllo giurisdizionale dovrà, pertanto, verificare non soltanto il dato quantitativo del tempo trascorso, ma anche la qualità dell’attività amministrativa. Una fase preliminare lunga, ma costantemente caratterizzata da attività pertinenti, da esigenze investigative oggettive o da ragioni di coordinamento europeo, non è assimilabile a una fase segnata da inattività, rinvii immotivati o reiterazione di verifiche meramente esplorative. La complessità non è una formula assolutoria; è una circostanza da dimostrare e da correlare agli atti effettivamente compiuti.

In questo quadro si colloca anche la sentenza Imballaggi Piemontesi, causa C-588/24, del 15 gennaio 2026. La Corte ha ritenuto compatibile con il diritto dell’Unione una disciplina che non attribuisca natura perentoria al termine di conclusione dell’istruttoria e consenta all’Autorità di differirlo con atti motivati, sottoposti a controllo giurisdizionale, qualora si ampli l’oggetto del procedimento o il numero delle imprese coinvolte; il limite resta il rispetto della ragionevole durata complessiva della fase istruttoria.

La pronuncia, pur riferita alla fase istruttoria successiva all’avvio, completa il quadro delineato da Caronte & Tourist e AGCM: tanto prima quanto dopo la contestazione, l’ordinamento dell’Unione non prescrive né un formalismo temporale cieco né una durata indeterminata. Richiede una sequenza procedimentale ragionevole, motivata, controllabile e coerente con la gravità e complessità della materia.

7. Contraddittorio e diritto di difesa

Il diritto di difesa non impone che l’impresa sia informata dell’avvio di ogni valutazione preliminare dell’Autorità. Un simile modello renderebbe impraticabile qualsiasi fase di vaglio iniziale e potrebbe pregiudicare la stessa efficacia delle indagini. Il contraddittorio deve invece essere assicurato nel momento in cui l’Autorità decide di trasformare una notizia o un sospetto in una contestazione amministrativa suscettibile di condurre all’adozione di un provvedimento lesivo.

La comunicazione di avvio dell’istruttoria assume, in questa prospettiva, una funzione di garanzia. Essa deve porre l’impresa in condizione di comprendere la fattispecie oggetto di verifica, i mercati o le condotte interessate, le norme potenzialmente violate e il nucleo essenziale degli elementi su cui l’Autorità fonda l’apertura del procedimento. Non è richiesta, in questa fase, una ricostruzione definitiva dell’illecito; è però necessaria una contestazione tale da impedire che il procedimento divenga un’indagine a perimetro indeterminato.

Il successivo invio della comunicazione delle risultanze istruttorie assicura un ulteriore livello di dialettica procedimentale. A quel punto, le imprese devono poter conoscere e contestare le valutazioni emerse dall’attività istruttoria, fornire spiegazioni alternative, chiedere l’esame di documenti e formulare osservazioni sulla qualificazione giuridica ed economica dei fatti.

La durata eccessiva della fase precedente alla comunicazione degli addebiti può incidere negativamente su tali garanzie. Con il trascorrere del tempo, infatti, può diventare più difficile reperire documenti, ricostruire rapporti commerciali, identificare testimoni, spiegare scelte imprenditoriali o conservare evidenze potenzialmente favorevoli. La Corte di giustizia ha espressamente riconosciuto questa possibile lesione, richiamando il rischio che le prove a discarico non siano più acquisibili o lo siano soltanto con maggiore difficoltà.

Ne consegue che il giudice amministrativo non deve limitarsi a verificare se sia decorso un numero astratto di giorni. Deve accertare se il tempo impiegato abbia determinato, alla luce delle caratteristiche della fattispecie, un concreto pregiudizio alla posizione difensiva dell’impresa ovvero se sia stato giustificato dall’esigenza di svolgere attività preliminari indispensabili e proporzionate. Il parametro non è l’immediatezza assoluta, ma l’effettività del contraddittorio.

8. Osservazioni critiche e ricadute applicative

L’evoluzione giurisprudenziale europea impone una revisione della tradizionale formula della «consumazione del potere». Essa resta utilizzabile soltanto se riferita a un termine legislativamente previsto, compatibile con il diritto dell’Unione, ragionevole nelle modalità di decorrenza e assistito da conseguenze proporzionate. Non può invece fungere da scorciatoia concettuale per trasformare ogni ritardo nell’avvio dell’istruttoria in una causa automatica di estinzione del potere sanzionatorio.

Il punto non è affermare che l’AGCM disponga di un potere inesauribile nel tempo. La prescrizione dell’illecito, i limiti normativi dell’azione, la ragionevole durata, il diritto di difesa, il principio di proporzionalità e la tutela giurisdizionale costituiscono barriere effettive. Ma tali garanzie devono essere applicate in modo da non rendere strutturalmente impraticabile la repressione di condotte concorrenziali complesse, spesso difficili da individuare proprio perché caratterizzate da segretezza, frammentazione o sofisticazione economica.

Sul piano operativo, l’AGCM dovrebbe dare conto con maggiore trasparenza dell’attività svolta nella fase preliminare, soprattutto quando l’arco temporale tra la prima segnalazione e l’avvio dell’istruttoria risulti significativo. Non è necessario divulgare elementi riservati o compromettere l’efficacia delle indagini; è tuttavia opportuno che il provvedimento di avvio e, ove necessario, il provvedimento finale evidenzino le ragioni essenziali per cui l’Autorità ha ritenuto necessario svolgere determinate verifiche prima di formulare gli addebiti.

Una simile prassi produrrebbe almeno tre vantaggi. In primo luogo, renderebbe più agevole il sindacato giurisdizionale sulla ragionevolezza del tempo impiegato. In secondo luogo, ridurrebbe il rischio che la fase preliminare sia percepita come uno spazio sottratto alle garanzie del procedimento. In terzo luogo, favorirebbe una più chiara distinzione tra attività di prioritizzazione, verifica iniziale e istruttoria probatoria in senso proprio.

Il legislatore o il regolatore potrebbero, inoltre, valutare l’introduzione di criteri procedurali più espliciti per la gestione della preistruttoria antitrust, senza replicare meccanicamente i termini previsti in materia consumeristica. Una disciplina flessibile, ma strutturata, potrebbe prevedere obblighi di riesame periodico delle segnalazioni, criteri di priorità, documentazione interna delle attività svolte e regole di motivazione rafforzata nei casi di particolare durata. L’obiettivo non sarebbe comprimere l’autonomia operativa dell’Autorità, ma renderla più intellegibile e più controllabile.

9. Conclusioni

Il diritto dell’Unione non ha abolito la rilevanza del tempo nel procedimento antitrust. Ha escluso, piuttosto, che il tempo possa essere governato mediante un meccanismo rigido e automatico, nel quale il decorso di novanta giorni dalla conoscenza dell’asserita violazione determini inevitabilmente l’annullamento della decisione e la definitiva perdita del potere sanzionatorio.

Dopo Caronte & Tourist e AGCM, il tema deve essere ricostruito muovendo da una duplice acquisizione. La prima è che la fase preliminare è necessaria per consentire all’AGCM di valutare la consistenza della notizia di illecito, definire le priorità e formulare contestazioni non meramente ipotetiche. La seconda è che questa fase non può trasformarsi in un’area di opacità temporale, sottratta alla ragionevole durata, alla motivazione e al controllo del giudice.

Il criterio della ragionevole durata non costituisce, dunque, un arretramento delle garanzie difensive. Rappresenta un modello più esigente, poiché impone di valutare non solo il tempo trascorso, ma la sua giustificazione, la qualità dell’attività amministrativa, la complessità della fattispecie e l’incidenza concreta sul diritto di difesa. L’enforcement antitrust non può essere ridotto a una corsa contro un termine incongruo; ma neppure può essere affidato a un orologio privo di quadrante.

Note

[1] Legge 10 ottobre 1990, n. 287, artt. 2, 3, 12, 14 e 15.

[2] Corte di giustizia dell’Unione europea, 30 gennaio 2025, C-510/23, Trenitalia, ECLI:EU:C:2025:41; Corte di giustizia dell’Unione europea, 30 gennaio 2025, C-511/23, Caronte & Tourist, ECLI:EU:C:2025:42. La prima pronuncia concerne le pratiche commerciali sleali disciplinate dalla direttiva 2005/29/CE; la seconda concerne un procedimento per abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 TFUE.

[3] D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, in particolare artt. 6, 8 e seguenti; legge n. 287 del 1990, art. 14.

[4] D.P.R. 18 novembre 2024, n. 214, recante modifiche al d.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, entrato in vigore il 23 gennaio 2025.

[5] Legge 10 ottobre 1990, n. 287, art. 31; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, comma 2.

[6] Corte di giustizia dell’Unione europea, 30 gennaio 2025, C-511/23, Caronte & Tourist, cit., punti 42-49, 57-66 e dispositivo. La causa riguardava sanzioni irrogate dall’AGCM per abuso di posizione dominante.

[7] Consiglio di Stato, Sez. VI, ord. 9 luglio 2024, n. 6057.

[8] Corte di giustizia dell’Unione europea, 18 dicembre 2025, C-491/24, AGCM, ECLI:EU:C:2025:1032.

[9] Direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, in particolare artt. 3, 4, 5, 13 e 29.

[10] Corte di giustizia dell’Unione europea, 21 gennaio 2021, C-308/19, Whiteland Import Export, ECLI:EU:C:2021:47.

[11] Corte di giustizia dell’Unione europea, 21 settembre 2006, C-105/04 P, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione, ECLI:EU:C:2006:592.

[12] Corte di giustizia dell’Unione europea, 15 gennaio 2026, C-588/24, Imballaggi Piemontesi, ECLI:EU:C:2026:14.

[13] Consiglio di Stato, Sez. VI, ord. 26 agosto 2024, n. 7243.

[14] Consiglio di Stato, Sez. VI, ord. 14 maggio 2025, n. 4151.