Il silenzio dell’università tra richiesta di informazioni e domanda di provvedimento

Abstract. La sentenza del TAR Sicilia, Catania, 28 agosto 2026, n. 2400, individua il momento dal quale decorre il termine per agire contro il silenzio di un’università chiamata a definire il riconoscimento di crediti formativi. La prima richiesta dello studente, diretta a conoscere lo stato della carriera, è distinta dalla successiva sollecitazione di un’attività amministrativa conclusiva. Il giudice accerta l’obbligo di provvedere, ma respinge le pretese pecuniarie, separando il danno da ritardo dall’indennizzo per il mero decorso del tempo. La decisione sollecita una verifica critica della qualificazione delle istanze, della funzione della diffida e dell’effettività della tutela quando l’incertezza amministrativa incide sulla prosecuzione degli studi.

Sommario: 1. Il riconoscimento dei crediti e l’inerzia dell’ateneo – 2. La qualificazione sostanziale delle istanze – 3. Termine annuale e tutela contro il silenzio – 4. Il contenuto dell’ordine giudiziale e il commissario – 5. Danno da ritardo, indennizzo e prospettive di tutela.

1. Il riconoscimento dei crediti e l’inerzia dell’ateneo

La vicenda decisa dal TAR Sicilia, Catania, sez. I, 28 agosto 2026, n. 2400, nasce dall’ammissione di uno studente al corso di Odontoiatria dell’Università di Messina, per un anno successivo al primo. Nella selezione erano stati considerati settanta crediti formativi maturati all’estero. Dopo l’immatricolazione, però, lo studente non poteva verificare quali insegnamenti fossero stati convalidati e quali esami dovesse ancora sostenere. Il dato numerico utilizzato per l’accesso e l’assetto individuale della carriera si collocavano su piani amministrativi distinti.

Un membro della commissione didattica aveva chiarito che i settanta CFU della selezione non equivalevano a convalide di singoli esami e che occorreva valutare ciascuna posizione. L’affermazione confermava la necessità di un’attività amministrativa ulteriore, riconoscibile e comunicata all’interessato. La progressione negli studi dipende dagli obblighi didattici residui: senza una loro determinazione, anche la programmazione degli esami resta incerta.

Lo studente aveva chiesto dapprima informazioni e poi l’aggiornamento del proprio profilo; il 30 luglio 2025 aveva inviato una diffida per ottenere il caricamento dei crediti e delle materie che riteneva già riconosciuti. Il ricorso, notificato il 7 maggio 2026, chiedeva l’accertamento dell’obbligo di provvedere, la nomina di un commissario, il risarcimento e l’indennizzo da mero ritardo. Il giudizio imponeva di separare l’avvio del procedimento, la tutela contro l’inerzia e le sue eventuali conseguenze patrimoniali.

2. La qualificazione sostanziale delle istanze

L’università eccepiva l’irricevibilità del ricorso facendo risalire l’iniziativa dello studente a un’e-mail protocollata il 21 febbraio 2025. Il TAR ne esamina il contenuto: erano richiesti l’elenco delle materie convalidate e informazioni su orari e luoghi delle lezioni. La comunicazione aveva un intento «meramente conoscitivo e volto ad acquisire informazioni presso la P.A.»; non sollecitava ancora la conclusione di uno specifico procedimento. Conta l’oggetto sostanziale della richiesta, non la sua protocollazione.

L’e-mail del 6 maggio 2025 chiedeva invece l’aggiornamento del profilo sull’applicazione universitaria, per rendere visibili materie e crediti riconosciuti. La diffida del 30 luglio precisava il risultato richiesto. Il Collegio ravvisa nella seconda comunicazione la sollecitazione a concludere un’attività amministrativa determinata: da essa decorre il termine ordinario di trenta giorni, scaduto il 5 giugno 2025. Non servono formule sacramentali, ma un oggetto che consenta all’ente di comprendere quale posizione debba definire.

La distinzione non va irrigidita. Chiedere le materie già convalidate può implicare, in altro contesto, la richiesta di conoscere l’esito di un’istruttoria conclusa. La pronuncia esclude soltanto che quella prima e-mail abbia attivato il procedimento dedotto in giudizio. Neppure la successiva domanda di «caricamento» rende necessariamente dovuta un’operazione materiale: se occorre ancora valutare i singoli esami, l’obbligo primario è adottare una determinazione espressa e intellegibile. Il lessico dell’interessato non può anticipare l’esito dell’istruttoria.

3. Termine annuale e tutela contro il silenzio

L’art. 2 della legge n. 241/1990 impone la conclusione espressa dei procedimenti a istanza di parte entro il termine applicabile. L’art. 31, comma 2, c.p.a. consente l’azione finché perdura l’inadempimento e comunque entro un anno dalla scadenza di quel termine. Il dies a quo dell’anno processuale non coincide con la prima interlocuzione con l’ufficio: presuppone un’istanza idonea ad attivare il dovere di provvedere e l’inutile decorso del termine procedimentale. Qualificazione della domanda e ricevibilità dell’azione sono strettamente collegate.

Il TAR respinge così l’eccezione dell’ateneo: considera rilevante l’istanza del 6 maggio 2025, colloca la scadenza procedimentale al 5 giugno e ritiene tempestivo il ricorso notificato il 7 maggio 2026. La diffida del 30 luglio specifica la domanda; non riapre un termine già consumato. La sentenza menziona anche la sospensione feriale, ma il risultato non ne dipende: l’azione era stata proposta prima che trascorresse un anno dal 5 giugno. La verifica cronologica resta ancorata all’istanza che ha generato l’obbligo.

Ne discende un limite alla reiterazione strategica delle istanze. Una sollecitazione che ripeta senza novità una domanda già idonea ad aprire il procedimento non dovrebbe spostare automaticamente il termine dell’art. 31 c.p.a.; altrimenti la decadenza processuale perderebbe funzione. Qui il diverso dies a quo dipende dalla differenza sostanziale fra richiesta conoscitiva e domanda di definizione della carriera. Resta possibile riproporre l’istanza ove ne ricorrano i presupposti, ma il suo contenuto e la situazione amministrativa vanno valutati nuovamente.

4. Il contenuto dell’ordine giudiziale e il commissario

Accertata l’inerzia, il TAR attribuisce alle interlocuzioni dell’università natura «palesemente soprassessoria»: l’attesa di chiarimenti della commissione e la mancanza della delibera descrivevano lo stato dell’istruttoria, senza definirla. Il Collegio dichiara illegittimo il silenzio e ordina all’ateneo di provvedere sull’istanza del 6 maggio, specificata dalla diffida del 30 luglio, entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa della sentenza o dalla notificazione, se anteriore. Un aggiornamento sullo stato della pratica non equivale a una decisione.

L’ordine di provvedere non riconosce giudizialmente i settanta CFU come esami convalidati, né attribuisce automaticamente il terzo anno. Il contenuto della decisione resta affidato alla valutazione didattica dell’ateneo. L’art. 31, comma 3, c.p.a. consente al giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale solo quando l’attività sia vincolata o non residuino margini discrezionali e non occorrano ulteriori adempimenti istruttori. Qui la tutela impone una risposta, senza trasformare il giudizio sul silenzio in una convalida dei singoli insegnamenti.

In caso di persistente inerzia è nominato sin d’ora, ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., il Rettore quale commissario ad acta, con facoltà di delegare docenti o funzionari diversi dai soggetti rimasti inerti. Il commissario deve provvedere entro i trenta giorni successivi alla scadenza assegnata all’università. La soluzione accelera la sostituzione, ma pone un problema di effettività: il sostituto appartiene all’ente inadempiente. L’esclusione dei responsabili dell’inerzia assume perciò rilievo concreto. Il TAR nega un compenso separato, richiamando il carattere onnicomprensivo della retribuzione dirigenziale.

5. Danno da ritardo, indennizzo e prospettive di tutela

Il ricorso non ottiene ristoro economico. La domanda risarcitoria è respinta perché lo studente non aveva provato il danno: l’inerzia, da sola, non dimostra una perdita patrimoniale o altra conseguenza risarcibile. L’art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241/1990 richiede un pregiudizio ingiusto causalmente collegato al ritardo. Nelle carriere universitarie possono rilevare esami impediti, differimento degli studi e conseguenze economiche documentate; la difficoltà della prova non consente di identificare la violazione del termine con l’esistenza del danno.

Diversa è la domanda di indennizzo da mero ritardo del comma 1-bis: non esige la prova del danno, ma soggiace ai presupposti della disciplina attuativa. Richiamando l’art. 28 del d.l. n. 69/2013 e Cons. Stato, sez. IV, n. 3040/2023 e sez. III, n. 4258/2026, il TAR ricorda la necessaria attivazione tempestiva del potere sostitutivo e il limite ai procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio dell’impresa. La possibile estensione regolamentare ad altri procedimenti, prevista dal comma 12, non è intervenuta. La carriera universitaria resta fuori da quell’ambito: il diniego dell’indennizzo non dipende soltanto dalla mancata attivazione sostitutiva.

La decisione rivela una tutela temporalmente asimmetrica. Lo studente dispone di un rimedio per ottenere una pronuncia espressa, rafforzato dalla sostituzione commissariale, ma il tempo perduto non genera automaticamente compensazione. Il discrimine fra informazione e domanda procedimentale evita che ogni scambio con l’ufficio faccia decorrere una decadenza; l’ateneo deve però rendere riconoscibile quando la valutazione è aperta e quando la carriera è definita. Occorre tracciare le richieste, formalizzare le convalide e comunicarne gli effetti prima che l’incertezza sui crediti ostacoli gli studi. L’efficacia dell’ordine giudiziale dipenderà dalla qualità e dalla tempestività della decisione adottata.