Annullamento del provvedimento favorevole e lesione dell’affidamento del privato

Sommario: 1. La decisione amministrativa e la dialettica provvedimentale – 2. La funzione e i presupposti dell’autotutela – 3. Affidamento del privato e responsabilità da provvedimento illegittimo – 4. Ammissibilità del risarcimento: dalla negazione all’apertura – 5. Natura della responsabilità e prova del danno – 6. La giurisdizione: tra G.A. e G.O. – 7. Uno sguardo al futuro: la sfida di un’amministrazione affidabile

1. La decisione amministrativa e la dialettica provvedimentale

A seguito della presentazione di un’istanza da parte del privato, la Pubblica Amministrazione è chiamata a pronunciarsi, accogliendo o respingendo la richiesta. L’esito potrà tradursi in un provvedimento sfavorevole – insoddisfacente rispetto all’interesse legittimo coinvolto – oppure in un atto favorevole, idoneo a soddisfarlo.

Non di rado, tuttavia, l’Amministrazione scopre ex post di avere esercitato il proprio potere in modo non corretto: emblematico il caso dell’autorizzazione rilasciata in assenza dei presupposti. In simili circostanze il provvedimento, pur favorevole, risulta viziato e cade nel raggio d’azione dell’autotutela.

2. La funzione e i presupposti dell’autotutela

L’autotutela consiste nella facoltà dell’Amministrazione di intervenire sul vizio che affligge un proprio precedente provvedimento. È, dunque, un potere che presuppone sempre un atto già emanato e si manifesta tanto nelle forme pubblicistiche (annullamento e revoca), quanto in quelle privatistiche (risoluzione unilaterale o recesso nei contratti pubblici ex art. 122, Codice dei Contratti Pubblici).

La giurisprudenza prevalente qualifica tale potere come discrezionale: l’Amministrazione, accertata l’illegittimità dell’atto, valuta se procedere all’annullamento, che opera retroattivamente (effetto ex tunc). Una scelta delicata: l’Amministrazione deve bilanciare legalità e affidamento, due principi che, spesso, litigano tra loro come vecchi amici dalla memoria selettiva.

3. Affidamento del privato e responsabilità da provvedimento illegittimo

L’annullamento in autotutela di un provvedimento favorevole priva il privato del bene della vita già conseguito: è “come se” l’atto non fosse mai esistito. Da qui la lesione dell’affidamento, principio cardine dell’azione amministrativa.

A seguito dell’annullamento, la P.A. può incorrere in responsabilità da provvedimento illegittimo, categoria che ha animato un lungo dibattito dottrinale, per taluni con gli stessi toni di una saga letteraria, ma con meno colpi di scena.

4. Ammissibilità del risarcimento: dalla negazione all’apertura

In una prima fase, parte della dottrina negava la risarcibilità del danno derivante dall’annullamento dell’atto favorevole, rilevando: a) l’assenza di una norma espressa; b) l’inapplicabilità dell’art. 1338 c.c., data la natura “ibrida” della responsabilità; c) la necessità che l’affidamento fosse incolpevole, con esclusione della tutela qualora il privato potesse – e dovesse – conoscere l’illegittimità dell’atto.

L’elaborazione più moderna, invece, riconosce la possibilità di ottenere il risarcimento, richiamando proprio l’art. 1338 c.c.: se il privato ha confidato nella buona fede della P.A., quest’ultima avrebbe dovuto conoscere e comunicare tempestivamente i motivi ostativi all’emanazione dell’atto. Si tratta, in fondo, di una declinazione aggiornata della responsabilità precontrattuale, con la P.A. nel ruolo – non sempre invidiabile – della controparte distratta.

5. Natura della responsabilità e prova del danno

La responsabilità della P.A. si distingue da quella civilistica per la sua radice pubblicistica: deriva dall’esercizio del potere amministrativo. Di conseguenza, per ottenere il risarcimento il privato non deve dimostrare il danno-conseguenza, ma il danno-evento, ossia la lesione prodotta dall’annullamento del provvedimento sul quale aveva fatto affidamento.

6. La giurisdizione: tra G.A. e G.O.

Quanto alla giurisdizione, compete al giudice amministrativo conoscere delle azioni risarcitorie derivanti dall’annullamento di atti illegittimi, poiché la condotta della P.A. incide su una posizione di interesse legittimo.

Una diversa impostazione, tuttavia, propone la distinzione introdotta dall’art. 7 c.p.a. tra comportamento e mero comportamento: – se il danno deriva dall’esercizio del potere (comportamento), la giurisdizione spetta al G.A.; – se discende da un’attività materiale priva di potere (mero comportamento), la giurisdizione si radica innanzi al G.O.

Una distinzione che, in pratica, richiede un occhio clinico: la linea di confine non sempre è nitida, e spesso si presta a interpretazioni non del tutto unanimi.

7. Uno sguardo al futuro: la sfida di un’amministrazione affidabile

In conclusione, il tema dell’autotutela e della responsabilità da provvedimento illegittimo rappresenta un nodo centrale nell’evoluzione del diritto amministrativo contemporaneo. La costruzione di un’Amministrazione capace di coniugare legalità, affidamento e tempestività costituisce una delle sfide più complesse dei prossimi anni.

Un’Amministrazione che non solo eserciti il potere, ma sappia anche governarlo con coerenza, evitando di trasformare l’autotutela in un rimedio emergenziale e il risarcimento in una scorciatoia risarcitoria. Una P.A. che, insomma, sappia apparire – e soprattutto essere – prevedibile, affidabile e orientata al futuro.