Ottemperanza di chiarimenti, contenuto e limiti dell’istituto. Commento alla sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato.

Abstract. L’ istituto dell’ottemperanza di chiarimenti costituisce un valido strumento a disposizione delle pubbliche amministrazioni per la corretta interpretazione del decisum o delle modalità di attuazione di provvedimenti giudiziali. Il presente contributo si propone di affrontare il tema dei limiti all’ottemperanza di chiarimenti, muovendo da uno degli ultimi arresti del Consiglio di Stato.

Massima.  In sede di ‘ottemperanza di chiarimenti’ ex art. 112, comma 5, c.p.a., il giudice può intervenire solo per precisare le modalità di esecuzione della sentenza in presenza di un’obiettiva incertezza circa la sua portata; il rimedio ha natura interpretativa e non può trasformarsi in un’azione di accertamento della legittimità dell’azione amministrativa né in uno strumento per modificare o integrare le statuizioni da eseguire. (Consiglio di Stato sez. II, 21/11/2025, n. 9135 (ud. 18/11/2025- dep. 21/11/2025) – n. 9135).

Sommario: 1. Dall’ottemperanza all’ottemperanza di chiarimenti – 2. L’ottemperanza di chiarimenti e la sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato – 3. Brevi riflessioni conclusive

1. Dall’ottemperanza all’ottemperanza di chiarimenti

La scelta del legislatore di collocare l’ottemperanza al primo posto fra i riti speciali contemplati dal codice del processo amministrativo, segnatamente nell’ambito del libro IV del codice, affonda le radici in un processo di evoluzione dottrinale e giurisprudenziale che si dipana sino a giorni nostri. La massima in commento pone l’accento sull’ottemperanza di chiarimenti, disciplinata dall’art. 112, co.5 cpa, nell’ambito del più generale istituto dell’ottemperanza di cui si propone un breve inquadramento, limitatamente alla sfera di applicazione dell’art. 112. cpa.

Il giudizio di ottemperanza nasce con l’obiettivo di attribuire al privato un rimedio per rivendicare la mancata attuazione da parte della pubblica amministrazione di sentenze passate in giudicato o con carattere di esecutività. L’art. 112 co. 2 cpa reca una specifica dei provvedimenti di cui il privato può chiedere l’attuazione al giudice amministrativo, fra i quali: le sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato[1] (lett.a); le sentenze esecutive[2] del giudice amministrativo e gli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo[3] (lett.b); le sentenze passate in giudicato e gli altri provvedimenti del giudice ordinario (lett.c); altri provvedimenti equiparati alle sentenze passate in giudicato per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza[4] (lett.d); i lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili (lett.e).

L’azione di mera esecuzione che dà impulso al giudizio di ottemperanza ai sensi dell’art. 112 co.2 cpa, convive con le azioni disciplinate dal successivo comma 3. Su questo fronte, l’azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi è stata qualificata anch’essa in termini di mera azione di esecuzione[5] in virtù della natura accessoria delle obbligazioni di pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi rispetto alle obbligazioni principali discendenti dalla sentenza o dal titolo da ottemperare. Al contrario, il risarcimento danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione è stato qualificato in termini di azione nuova di natura risarcitoria[6]. Infatti, a fronte dell’impossibilità di dare attuazione alla sentenza o al provvedimento giudiziale, il legislatore ha previsto un meccanismo compensativo di ristoro dei danni che sono derivati al privato.

Le citate azioni fanno da sfondo all’ottemperanza di chiarimenti che la giurisprudenza ha identificato quale rimedio volto all’accertamento dell’esatto contenuto della sentenza e/o del provvedimento ad essa equiparato[7].

Dal quadro brevemente tracciato, emerge dunque quella che l’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013 ha definito “polisemicità del giudizio di ottemperanza” proprio per alludere alla circostanza che sotto la disciplina di cui all’art. 112 cpa si raccolgano azioni diverse il cui comune denominatore è costituito dall’esistenza di una sentenza esecutiva o passata in giudicato[8]. Questo tratto di polisemicità è messo in rilievo anche nella relazione di accompagnamento all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, ove si fa riferimento alla natura mista del giudizio di ottemperanza[9].

Nella recente sentenza n. 9135/2025, il Consiglio di Stato, muovendo da consolidata giurisprudenza in materia, procede ad una attenta disamina dell’istituto dell’ottemperanza di chiarimenti, mettendo in rilievo i confini del perimetro di azione del giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi ai sensi dell’art. 112 co. 5 cpa.  L’arresto in commento è altresì significativo per gli effetti derivanti dall’operazione ermeneutica compiuta dai giudici.

2. L’ottemperanza di chiarimenti e la sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato

In sede di esame della disciplina dell’ottemperanza, l’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013 ha precisato che il ricorso di ottemperanza di chiarimenti, ai sensi dell’art. 112 co. 5 cpa, non è assimilabile in senso sostanziale alle azioni di ottemperanza di cui ai commi 1 e 2 dello stesso articolo 112 cpa.

Un primo argomento in favore di tale interpretazione si fonda sul dato letterale. L’art. 112 cpa fa espresso richiamo all’azione di ottemperanza solo con riferimento alle ipotesi di cui ai commi 2 e 3, mentre lo stesso articolo al comma 5, nel disciplinare l’ottemperanza di chiarimenti, stabilisce che il rimedio è attivabile attraverso “ricorso” alludendo al mero atto introduttivo del giudizio. Sembra dunque che il legislatore abbia scientemente evitato di adoperare la parola “azione” con riferimento all’ottemperanza di chiarimenti e ciò a cagione del fatto che tale iniziativa non integrerebbe gli estremi di una domanda in senso tecnico[10].

Un secondo argomento è relativo ai diversi presupposti di attivazione dei rimedi. Mentre, l’ottemperanza di chiarimenti è istituto volto a fugare incertezze circa il modo attraverso il quale attuare le sentenze; l’ottemperanza di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 112 cpa implica una situazione di sostanziale inerzia della pubblica amministrazione a fronte di una sentenza esecutiva o passata in giudicato. La voluptas della amministrazione è dunque opposta. Nel caso dei chiarimenti, l’amministrazione è interessata ad attuare correttamente la decisione del giudice. Nel caso dell’ottemperanza tout court tale interesse è completamente assente.

Un terzo argomento attiene, infine, alla legittimazione attiva a ricorrere. Nell’ottemperanza di chiarimenti l’amministrazione è il ricorrente privilegiato, stante come si è visto, un presupposto positivo all’attuazione del provvedimento giudiziale. Nell’ottemperanza tout court il ricorrente privilegiato è il privato che si rivolge al giudice amministrativo per ottenere un provvedimento che attui la sentenza non ottemperata.

Tali argomenti dimostrano come l’ottemperanza di chiarimenti sia ontologicamente diversa sia dall’azione finalizzata all’attuazione del comando giudiziale (art. 112, comma 2), sia dall’azione esecutiva in senso stretto (art. 112, comma 3). Né l’ottemperanza di chiarimenti può assumere la natura di incidente di esecuzione, ai sensi dell’art. 114, comma 7 cpa., dal momento che tale rimedio non viene attuato nell’ambito di un giudizio di ottemperanza già instaurato ma piuttosto si pone come propedeutico all’ottemperanza stessa.

Tracciate le principali differenze fra le azioni di ottemperanza tout court e l’ottemperanza di chiarimenti, la giurisprudenza ha precisato che ai fini dell’ammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 112 co. 5 cpa è necessario che sussista una “res dubia”. Il dubbio dell’amministrazione può sussistere in merito alla corretta interpretazione del decisum oppure alle modalità di attuazione della sentenza.

La sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato in commento, dirime per l’appunto un dubbio circa le modalità di attuazione di una decisione assunta dallo stesso Supremo consesso amministrativo, nell’ambito di un rapporto fra un Gestore di Servizi Energetici e una Società. La vicenda trae origine dall’iniziativa del Gestore di Servizi Energetici, a seguito di una serie di verifiche tecniche, di emettere nei confronti della Società un provvedimento di decadenza dai benefici di legge per l’istallazione di impianti fotovoltaici. La Società ricorre in giudizio. In primo grado il ricorso di annullamento del provvedimento di decadenza viene respinto, ma in sede di appello il Consiglio di Stato riforma la decisione del giudice di prime cure, ritenendo fondato l’originario ricorso (funditus Cons. di Stato, sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499). L’accoglimento dell’appello da parte del Consiglio di Stato induce il Gestore di Servizi Energetici soccombente a chiedere chiarimenti ex.art. 112 co.5 cpa, in merito agli effetti conformativi della sentenza, rappresentando che la stessa potrebbe essere eseguita attraverso due diverse modalità. Infatti, rispetto all’incentivo base dovuto per legge a tutti i soggetti che installano impianti fotovoltaici, alla Società potrebbe o meno essere riconosciuto un incremento del 10% per l’utilizzo, in misura significativa, nella installazione degli impianti, di componenti fabbricati nell’Unione europea.

Dopo aver ripercorso l’evoluzione dell’istituto dell’ottemperanza di chiarimenti, il Consiglio di Stato precisa che il limite al rimedio adito risiede nella circostanza che il giudice, in questa sede, non può valutare e giudicare la legittimità dell’azione amministrativa nell’esecuzione della sentenza, né modificare o integrare le statuizioni assunte in un giudizio già definito.

Sulla base di questi presupposti, nel caso in commento, viene esclusa la possibilità di entrare nel merito della questione relativa al riconoscimento o meno della maggiorazione del 10% alla Società,  in quanto la questione non è stata oggetto di accertamento giurisdizionale diretto nel corso del processo.

Tuttavia, la duttilità del giudizio di chiarimenti, consente alla Corte di osservare che l’accoglimento dell’appello e dunque della domanda originariamente introdotta dalla Società di annullamento del provvedimento di decadenza dai benefici, comporta la reviviscenza del rapporto convenzionale sussistente ab origine fra le parti. Dal momento che nell’ambito di tale rapporto la tariffa comprensiva della maggiorazione in discussione era stata riconosciuta, viene implicitamente ammesso, per effetto di una mera ricostruzione della vicenda giudiziaria e del rapporto sostanziale alla base, il diritto della parte vincitrice di beneficiare anche della predetta maggiorazione.

Questa ricostruzione non esorbita il perimetro del giudizio di ottemperanza di chiarimenti in quanto il Consiglio di Stato non valuta ex novo la legittimità dell’azione amministrativa, né modifica le statuizioni del giudizio di appello.

La sentenza n. 9135/2025 testimonia come nel dare chiarimenti alle amministrazioni, il giudice deve considerare la vicenda nel suo complesso, mettendo insieme tanto gli elementi giudiziali quanto quelli fattuali emersi nel corso del processo.

3. Brevi riflessioni conclusive

Il giudizio di ottemperanza di chiarimenti rappresenta un rimedio residuale non assimilabile in senso sostanziale alle azioni di ottemperanza contemplate dall’ art. 112 cpa. Le amministrazioni pubbliche possono chiedere chiarimenti al giudice amministrativo che ha emesso uno dei provvedimenti di cui all’art. 112 comma 2 cpa, al fine di interpretare correttamente il decisum oppure di definirne le modalità di attuazione.

Ma qual è il perimetro dell’azione interpretativa del giudice investito da una istanza di ottemperanza di chiarimenti?

Consolidata giurisprudenza amministrativa vieta al giudice di valutare ex novo la legittimità dell’azione amministrativa ovvero di modificare e/o integrare le statuizioni del giudizio definito, in un’ottica di bilanciamento fra poteri dello Stato.

Tracciati questi confini, tuttavia, si apre un vasto scenario sulla intensità dell’interpretazione. Dalla disamina della sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato emerge come l’attività di chiarimenti possa tradursi in una ricostruzione complessiva del rapporto sostanziale sotteso alla controversia. L’operazione ermeneutica compiuta dal giudice, pur nel rispetto dei limiti del giudizio di chiarimenti, si presta infatti a produrre effetti che, sebbene indiretti, incidono sulla concreta definizione delle posizioni giuridiche delle parti. Da questo punto di vista, nell’arresto in commento l’evoluzione della giurisprudenza in materia segna un passo in avanti. Con la sentenza n. 9135/2025 del Consiglio di Stato l’ottemperanza di chiarimenti sembra assumere un ruolo più incisivo, ponendosi quale strumento idoneo a guidare l’amministrazione nell’attuazione del giudicato anche attraverso una rilettura sistematica della vicenda processuale e sostanziale.

[1] Nella categoria non rientrano le decisioni autoesecutive vale a dire quelle che annullano atti di controllo o di autotutela (Cons. Stato, sez. V, 27 aprile 2012, n. 2443; Cons. Stato, Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8).

[2] Dal combinato disposto fra l’art. 112 co. 2 lett. b) e l’art. 34 co. 1 lett. e) ne deriva che le sentenze esecutive suscettive di impugnazione in ottemperanza non devono essere state sospese.

[3] Per tali ultimi alludendosi a decreti ingiuntivi (ex art. 118 cpa), ordinanze cautelari (ex art. 59 cpa) e ai ricorsi straordinari al Capo dello Stato in luogo della riconosciuta natura giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. nn. 9 e 10 del 2013).

[4] La dottrina include in questa categoria le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche (cfr. Gallo, C. E., Manuale di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2022, cap. 27, pag. 1502).

[5] Cons. Stato, Ad. Plen., 15 gennaio 2013, n. 2

[6] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2013, cit.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 2012, n. 6468.

[8] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2013, cit.

[9] Relazione finale al Codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), pp. 49-51.

[10] Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2023, n. 5971.