La PA digitale lascia indietro qualcuno? Il paradosso della partecipazione ai tempi della digitalizzazione

Abstract. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è uno dei pilastri del PNRR, coerente con gli obiettivi di semplificazione ed efficientamento dell’azione amministrativa. Sportelli fisici che chiudono, procedimenti che si spostano interamente su piattaforme telematiche, comunicazioni che arrivano via PEC o app: per chi ha dimestichezza con questi strumenti informatici, il cambiamento è quasi impercettibile; per chi non ce l’ha — spesso per ragioni anagrafiche o di contesto, non per mancanza di volontà — la procedura non è solo meno intuitiva, ma può risultare del tutto irraggiungibile. È il paradosso della PA digitale: nasce per avvicinare lo Stato al cittadino e semplificarne la collaborazione, ma rischia di allontanare proprio chi avrebbe più bisogno di essere ascoltato. Un paradosso che, come si vedrà, i dati più recenti non smentiscono: anzi, lo rendono più nitido.

Sommario: Abstract – 1. Intervento e partecipazione amministrativa nella L. n. 241/1990 – 1.1. Il preavviso di rigetto: il contraddittorio prima del diniego – 2. Non è (solo) un problema di connessione – 3. Perché è un problema giuridico, non solo di policy – 4. Digital first, ma per chi? – 5. Diritti, ma anche doveri – 6. Cosa si potrebbe fare – 7. Non perdere per strada una conquista

1. Intervento e partecipazione amministrativa nella L. n. 241/1990

Com’è noto, la legge 241 del 1990 ha introdotto, in attuazione del principio del giusto procedimento, diverse forme di instaurazione del contraddittorio nell’ambito del procedimento amministrativo: la comunicazione di avvio, l’intervento del privato, il preavviso di rigetto e l’accesso agli atti costituiscono, nel loro insieme, l’architettura partecipativa della legge, ciascuna pensata per un momento diverso del procedimento dall’avvio all’istruttoria, fino alla fase decisoria.

In tema di intervento e partecipazione, l’art. 7 della legge sul procedimento amministrativo pone a carico dell’amministrazione l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi. La comunicazione, personale, deve indicare, ai sensi dell’art. 8, l’amministrazione competente, l’oggetto del procedimento, l’ufficio e la persona responsabile del procedimento, il termine di conclusione previsto dall’art. 2 e i rimedi esperibili in caso di inerzia, la data di presentazione dell’istanza (nei procedimenti a iniziativa di parte) e l’ufficio presso cui prendere visione degli atti.

La ratio è rendere edotti i soggetti interessati dell’avvio del procedimento e, di conseguenza, della facoltà di parteciparvi. Con la L. 241/90 sono stati ampliati i poteri istruttori dei privati, riconoscendo anche a soggetti portatori di interessi collettivi e diffusi (es. enti esponenziali, organizzazioni sindacali, associazioni di categoria) il diritto di accedere agli atti e presentare memorie e documenti, cui corrisponde l’obbligo dell’amministrazione di prenderli in considerazione ove pertinenti.

Il procedimento amministrativo avviato su istanza di parte rappresenta una modalità essenziale dell’azione amministrativa, nella quale l’impulso iniziale proviene dal privato richiedente: da ciò deriva che, diversamente dai procedimenti d’ufficio, assumono qui particolare rilievo le comunicazioni esterne — lo scambio di informazioni e documenti tra amministrazione procedente e istante. Vanno inoltre considerate, tanto nei procedimenti a iniziativa privata quanto in quelli d’ufficio, le comunicazioni interne al sistema amministrativo, relative all’acquisizione di dati e documenti presso la stessa amministrazione procedente o presso altre amministrazioni.

1.1. Il preavviso di rigetto: il contraddittorio prima del diniego

Accanto alla comunicazione di avvio, la L. 241/90 riconosce al privato un’ulteriore e distinta garanzia partecipativa: il preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10-bis. Nei procedimenti a istanza di parte, prima di adottare un provvedimento negativo, l’amministrazione è tenuta a comunicare tempestivamente ai richiedenti i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Gli interessati hanno il diritto di presentare per iscritto le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione; di tali osservazioni l’amministrazione ha l’obbligo di valutare la pertinenza nella motivazione del provvedimento finale.

Si tratta di un istituto concettualmente distinto dalla comunicazione di avvio del procedimento. Infatti, mentre quest’ultima informa il privato che un procedimento è iniziato, il preavviso di rigetto lo mette in condizione di interloquire proprio nel momento in cui l’esito appare sfavorevole, l’ultima occasione, prima della decisione, per far valere elementi che l’amministrazione potrebbe non aver considerato. È, in altri termini, un contraddittorio anticipato rispetto al provvedimento, non semplicemente rispetto al procedimento.

Questo complesso di garanzie non è mera tecnica organizzativa, ma trova fondamento diretto nell’art. 97 Cost. La Corte costituzionale, sia pure in una pronuncia resa in tema di contratti pubblici ma dal respiro più generale, ha ricondotto la struttura del procedimento amministrativo proprio alla funzione di far emergere gli interessi pubblici e privati coinvolti, di consentirne un’adeguata rappresentazione e di garantirne pubblicità e trasparenza in sede di valutazione, così dando attuazione, sul piano procedimentale, ai principi di efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza scolpiti nell’art. 1 della L. 241/90 (Corte cost., sent. n. 69/2018), principi che a loro volta traducono l’imparzialità e il buon andamento richiesti dall’art. 97 Cost. Il rispetto del principio di legalità, in questa lettura, non si esaurisce quindi in senso formale, come mera attribuzione normativa del potere, ma si realizza anche in senso sostanziale, come esercizio del potere coerente con la fonte normativa di attribuzione.

È proprio questo fondamento sostanziale, non solo formale, a essere messo alla prova dalla trasposizione digitale del procedimento.

Con la spinta del PNRR verso la digitalizzazione della PA, e in particolare con le modifiche introdotte dal D.L. 76/2020 (conv. L. 120/2020) al principio del “digitale anzitutto”, gran parte di questi diritti partecipativi si è spostata online: domicilio digitale obbligatorio (art. 3-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale, D.Lgs. 82/2005), procedimenti gestiti tramite piattaforme telematiche, comunicazioni che arrivano solo via PEC. Chi ha dimestichezza con questi strumenti probabilmente non se ne accorge nemmeno; chi non ce l’ha, ne resta fuori.

Il collegamento tra accesso digitale e uguaglianza sostanziale, va detto, non è un’intuizione recente: già la legge Stanca del 2004, sull’accessibilità informatica per le persone con disabilità, tutelava espressamente il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della PA “in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione” (art. 1, comma 2, L. 4/2004). Vent’anni dopo, lo stesso principio va esteso a una platea molto più ampia. Il divario digitale non colpisce la popolazione in modo uniforme, ma si concentra su alcune categorie già strutturalmente più fragili. Gli anziani ne sono i soggetti più esposti — un’esclusione legata all’età anagrafica e alla minore familiarità con gli strumenti informatici, spesso definita in letteratura digital divide intergenerazionale: i dati Istat più recenti confermano che solo il 19,4% degli adulti tra 65 e 74 anni possiede competenze digitali almeno di base, contro il 59,1% dei giovani tra 16 e 24 anni. Analoga vulnerabilità riguarda le donne prive di occupazione o in condizioni socio-economiche particolari (digital divide di genere), e gli stranieri, per i quali la barriera linguistica si somma a quella tecnologica (digital divide linguistico-culturale).

A queste si aggiungono le persone con disabilità, per le quali l’accessibilità digitale è spesso solo formalmente garantita, come si è visto a proposito della legge Stanca, e le persone detenute, per definizione private o fortemente limitate nell’accesso alla rete. Più in generale, resta esposto chiunque abbia bassi livelli di scolarizzazione: non è un caso isolato, ma la conferma che il digital divide non è un fenomeno autonomo, bensì il riflesso, sul piano tecnologico, di disuguaglianze sociali preesistenti.

Non stupisce che la giurisprudenza abbia iniziato, seppur in ambito civilistico e non amministrativo, a riconoscere rilevanza giuridica a questa forma di esclusione. Già nel 2012 il Giudice di Pace di Trieste aveva liquidato, a favore di un’utente rimasta priva del servizio ADSL per alcuni mesi, non solo il danno patrimoniale per il disservizio, ma anche un danno esistenziale e morale, richiamando in motivazione la nozione di “disuguaglianza digitale” invocata dalla difesa (Giudice di Pace di Trieste, 30 luglio 2012, n. 587). Non è del tutto chiaro, a rileggere la pronuncia, se il giudice abbia inteso fare propria tale qualificazione come autonoma categoria di danno, piuttosto che ricondurre la vicenda ai più tradizionali danno patrimoniale ed esistenziale da inadempimento contrattuale; resta però significativo che, già più di dieci anni fa e in un ambito lontano dal diritto amministrativo, un giudice di merito avesse colto ciò che oggi la trasformazione digitale della PA rende ancora più urgente, che l’esclusione dagli strumenti telematici non è un disagio meramente pratico, ma tocca posizioni giuridicamente rilevanti della persona.

2. Non è (solo) un problema di connessione

Si tende a pensare al divario digitale come a una questione di infrastrutture: manca la fibra, manca il dispositivo. È il cosiddetto divario di primo livello. Ma in Italia il problema più serio sembra un altro: quello delle competenze. Secondo i dati Istat/DESI relativi al 2023, ancora oggi il riferimento più aggiornato in sede di confronto europeo, ripreso anche dal Rapporto annuale Istat 2025, solo il 45,8% della popolazione italiana possiede competenze digitali di base, contro una media UE del 55,6%: un divario di circa dieci punti che colloca l’Italia al 23° posto su 27 Stati membri. Non sono i cavi a mancare, sono le persone a non essere pronte. Ed è un ritardo che non si sta colmando: tra il 2021 e il 2023 le competenze digitali sono cresciute in media dell’1,6% nell’Unione, ma in Italia solo dello 0,1%.

C’è poi un terzo livello, più sfuggente: quello dei risultati concreti. Chi ha accesso e sa usare gli strumenti non sempre ne trae un beneficio reale — pensiamo a chi compila un modulo online senza capire fino in fondo cosa sta dichiarando, o rinuncia a un proprio diritto perché il percorso digitale per farlo valere è troppo complicato da affrontare da soli.

Aggiungerei una sfumatura che la ricerca sociale ha messo a fuoco: esiste anche un divario “assoluto”, diverso da quello legato allo status sociale, persone con risorse e competenze adeguate che semplicemente non usano gli strumenti digitali, per scarsa motivazione o disaffezione. Segno che colmare il divario non è solo questione di dispositivi o corsi di alfabetizzazione: serve costruire fiducia reale verso questi strumenti, cosa che nessuna infrastruttura da sola può fare.

Il gap, tra l’altro, non è distribuito allo stesso modo sul territorio: un rapporto Istat del 2023 (“I divari territoriali nel PNRR: dieci obiettivi nel Mezzogiorno”) segnala che circa il 60% dei residenti nel Mezzogiorno ha difficoltà ad accedere a una connessione veloce, con zone rurali e popolazione anziana particolarmente penalizzate; e ancora nel 2024 la quota di famiglie connesse nel Sud restava di quasi cinque punti inferiore a quella del Centro-Nord. Una PA “digital first” pensata a livello nazionale produce, di fatto, effetti molto diversi a seconda di dove si vive.

Anche dentro AgID, del resto, si è arrivati a una conclusione simile: la vera causa del divario non sta nella tecnologia in sé, ma nelle condizioni socio-economiche, culturali e territoriali che la tecnologia si limita a rendere visibili. Nel 2020 solo il 36% circa degli italiani aveva interagito online con la PA, contro una media europea del 64%. Il PNRR si era posto l’obiettivo di portare all’80% l’erogazione digitale dei servizi pubblici essenziali entro il 2026: un traguardo che, sul versante dell’offerta, risulta oggi sostanzialmente centrato, e persino con anticipo, a gennaio 2026 il Dipartimento per la trasformazione digitale ha annunciato che oltre 12.000 tra scuole e comuni hanno adeguato i propri servizi digitali, e la relazione della Commissione UE sul Decennio digitale 2026 colloca l’Italia sopra la media europea quanto a servizi pubblici digitali disponibili per i cittadini (86,1% contro l’84,6% UE).

Ma l’offerta non coincide con l’uso. Anche nel 2024, secondo i dati Eurostat, solo il 41,3% dei cittadini italiani dichiarava di interagire effettivamente con la PA attraverso il web, e appena il 34% si diceva soddisfatto dei servizi digitali ricevuti, contro una media europea del 54%. È qui che il paradosso evocato in apertura si tocca con mano: si può centrare l’obiettivo quantitativo dell’offerta e, allo stesso tempo, lasciare pressoché intatto il divario reale tra chi sa usare quei servizi e chi ne resta escluso. Il rischio, se non si interviene sul lato della domanda, è che il digital first finisca per misurare il proprio successo guardando allo specchio sbagliato.

3. Perché è un problema giuridico, non solo di policy

Si potrebbe pensare che tutto questo riguardi la formazione, l’alfabetizzazione digitale, un tema per il Ministero competente, non per il giurista. Non è così. Quando la partecipazione procedimentale diventa di fatto accessibile solo a chi possiede certe competenze, non si tratta più di un semplice disagio pratico: è una violazione, nei fatti, del principio di uguaglianza sostanziale dell’art. 3, comma 2, Cost. Quello che impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano libertà e uguaglianza.

C’è anche chi ha provato a leggere il divario digitale alla luce dell’art. 15 Cost., sulla libertà di comunicazione: se lo Stato sceglie di comunicare con i cittadini solo attraverso canali digitali, quella libertà rischia di trasformarsi in un obbligo che non tutti riescono ad assolvere.

Non è nemmeno la prima volta che si è tentato di dare veste costituzionale esplicita a questo tema. Già nel 2010, in occasione dell’Internet Governance Forum tenutosi a Roma, Stefano Rodotà propose l’inserimento in Costituzione di un art. 21-bis, che riconoscesse a tutti un eguale diritto di accedere alla rete, “in condizione di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico e sociale”. La proposta non fu mai recepita, né lo furono i successivi tentativi, fino all’art. 34-bis discusso nella XVIII legislatura, ma il dibattito che ha aperto resta tutt’altro che chiuso, ed è stato ripreso, seppur incidentalmente, anche nel dibattito pubblico più recente sull’accesso alla rete come precondizione di cittadinanza.

Vale però la pena di una precisazione, che la dottrina più attenta ha messo a fuoco: il rischio, nel richiamare l’art. 3, comma 2, Cost., è di trattare l’accesso digitale come un fine in sé, il superamento del mero “analfabetismo tecnologico”, anziché come lo strumento che è, funzionale all’esercizio di altri diritti, tra cui, appunto, la partecipazione procedimentale. Se l’accesso diventa l’obiettivo invece che il mezzo, la “rimozione degli ostacoli” richiesta dalla Costituzione rischia di tradursi in politiche meramente infrastrutturali, più fibra, più dispositivi, che lasciano intatto il problema di fondo: se quell’accesso serva davvero a far valere i propri diritti nei confronti della PA.

4. Digital first, ma per chi?

Negli ultimi anni il legislatore ha spinto con decisione verso il “digitale anzitutto”: prima negli appalti pubblici, poi nei servizi, infine nel procedimento amministrativo generale, con le modifiche del D.L. 76/2020. Scelta comprensibile, in un Paese che ha scontato ritardi enormi nella modernizzazione della PA. Ma un’amministrazione digitale pensata solo in termini di efficienza, senza correttivi per chi resta indietro, rischia di trasformarsi in uno strumento che comprime diritti individuali proprio in nome dell’efficienza che dovrebbe servirli.

Non è un’osservazione isolata. Anche chi ha analizzato le politiche italiane di e-government da una prospettiva più generale è arrivato a una diagnosi simile: la tecnologia dovrebbe avere una funzione bifronte,  da un lato l’efficienza dell’azione amministrativa, dall’altro l’ampliamento reale della cittadinanza e della partecipazione, ma le politiche digitali italiane sono rimaste attratte quasi solo dal primo polo, misurando il proprio successo in termini di accessibilità quantitativa delle piattaforme piuttosto che di partecipazione effettiva dei cittadini. È lo stesso scarto, del resto, che i dati più recenti su offerta e uso dei servizi digitali della PA (v. supra, § 2) continuano a documentare.

5. Diritti, ma anche doveri

C’è un modo, forse, più utile di guardare al problema: non solo come diritti dei cittadini, ma come doveri dell’amministrazione. Concentrarsi solo sui nuovi diritti generati dalla trasformazione digitale rischia di far perdere di vista che a quei diritti corrispondono doveri altrettanto precisi in capo alla PA, non auspici, obblighi di azione positiva per rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono a una parte dei cittadini di esercitare garanzie partecipative già riconosciute dalla legge.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale offre un esempio calzante di questo scarto. L’art. 3 proclama un vero e proprio “diritto all’uso delle tecnologie” nei rapporti con la PA; ma le disposizioni che dovrebbero darne attuazione concreta sul piano dell’inclusione, l’alfabetizzazione informatica dei cittadini (art. 8) e la connettività negli uffici e luoghi pubblici (art. 8-bis), restano affidate a formule programmatiche prive di reale cogenza: iniziative genericamente “volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini”, da attuare “nell’ambito delle risorse disponibili”. Un diritto proclamato, insomma, ma non accompagnato da un dovere altrettanto definito in capo all’amministrazione di garantirne l’esercizio concreto.

Non è solo una questione di lessico. Se il problema resta inquadrato come “diritto del cittadino digitalmente competente”, la responsabilità di colmare il divario ricade sul singolo: deve imparare, deve adeguarsi. Se lo si inquadra come dovere dell’amministrazione, la responsabilità si sposta su chi progetta i servizi, che deve prevedere fin dall’inizio, non come toppa successiva, che una parte dei cittadini non potrà interagire nel modo “previsto”.

Il rischio è che lo stesso schema si riproponga, amplificato, nella prossima fase della digitalizzazione: quella dell’intelligenza artificiale applicata al procedimento. La L. 132/2025, prima disciplina organica italiana sull’IA, in vigore dal 10 ottobre 2025, dedica alla pubblica amministrazione l’art. 14, che ammette l’uso di sistemi di IA a supporto, mai in sostituzione, del funzionario responsabile, nel rispetto del principio del “human in the loop” e a condizione che le amministrazioni adottino misure tecniche, organizzative e formative per un utilizzo responsabile. Ma anche questi obblighi, significativamente, sono da adempiere “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”: la stessa clausola di invarianza finanziaria che, nel CAD, ha già svuotato di cogenza il diritto all’alfabetizzazione digitale. Se l’IA renderà i servizi ancora più veloci per chi sa già muoversi online, senza un correttivo strutturale rischia di allargare, non di colmare, la distanza rispetto a chi resta indietro.

6. Cosa si potrebbe fare

Qualcosa si muove già: il PNRR ha finanziato punti di facilitazione digitale sul territorio, per diffondere competenze di base. La rete dei “Punti Digitale Facile” ha raggiunto circa 4.000 sportelli attivi, che secondo i dati più recenti hanno supportato circa 2,5 milioni di persone, affiancata dal Servizio Civile Digitale, che ha coinvolto circa 9.300 volontari raggiungendo circa 290.000 cittadini. Un passo nella direzione giusta, ma, a fronte di una platea di quasi la metà della popolazione priva di competenze digitali di base, resta un intervento a monte, che forma chi può essere formato, più che una garanzia strutturale per chi, nel singolo procedimento, si trova comunque escluso qui e ora.

Servirebbe un doppio binario che non sia emergenziale: non uno sportello fisico “di riserva” per i casi disperati, ma un canale non digitale sempre disponibile e con pari dignità procedimentale rispetto a quello online. Servirebbe anche pensare all’assistenza digitale come diritto e non come cortesia, figure dedicate, negli uffici pubblici o nei patronati, che aiutino concretamente chi non riesce a destreggiarsi da solo, come parte integrante della garanzia partecipativa e non come iniziativa volontaristica lasciata al caso. E si potrebbe immaginare un obbligo di verifica preventiva: prima di digitalizzare un procedimento — o di introdurvi sistemi di IA, come consente ora l’art. 14 della L. 132/2025, valutarne esplicitamente l’impatto sulle fasce meno digitalizzate, sul modello delle valutazioni di impatto già previste per i sistemi ad alto rischio dal Regolamento UE 2024/1689 (AI Act), ma qui declinate non sui rischi per i diritti fondamentali in generale, bensì specificamente sul rischio di esclusione dalla partecipazione procedimentale.

7. Non perdere per strada una conquista

La partecipazione procedimentale non è un tecnicismo per addetti ai lavori: è uno degli strumenti con cui lo Stato tratta i cittadini come interlocutori, non come semplici destinatari di decisioni. La sfida della PA digitale, oggi sempre più anche PA algoritmica, non è tornare indietro, ma evitare che l’innovazione trasformi silenziosamente un diritto di tutti in un privilegio di chi sa usare un computer, o di chi ha qualcuno che lo sa fare per lui.

Un’amministrazione digitale davvero inclusiva non è quella che corre più veloce. È quella che si accorge se qualcuno è rimasto indietro, e si ferma ad aspettarlo invece di dargli solo un manuale d’istruzioni.

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