La natura del rapporto tra revisore dei conti ed ente locale: la Cassazione conferma la necessità del contratto scritto

Sommario: Premessa – 1. Il caso e la decisione della Corte – 2. La qualificazione privatistica del rapporto – 3. La forma scritta quale requisito costitutivo del rapporto – 4. Le funzioni pubblicistiche non mutano la natura del rapporto – 5. La prorogatio dell’incarico – 6. Considerazioni conclusive

Premessa

Con la sentenza n. 17450 del 2 giugno 2026, la Prima Sezione civile della Corte di Cassazione affronta una questione di particolare interesse sistematico concernente la disciplina dell’organo di revisione economico-finanziaria degli enti locali, soffermandosi sulla natura giuridica del rapporto intercorrente tra revisore ed ente conferente e sulle conseguenze derivanti dalla mancata stipulazione del contratto in forma scritta.

L’arresto si inserisce nel dibattito relativo alla qualificazione dell’incarico di revisione contabile, caratterizzato dalla compresenza di una fase pubblicistica di individuazione del professionista e di una successiva fase negoziale concernente l’esecuzione dell’incarico.

1. Il caso e la decisione della Corte

La controversia trae origine dalla richiesta di pagamento dei compensi avanzata da un revisore contabile nei confronti della Comunità Montana succeduta ex lege all’ente originario, per l’attività svolta successivamente all’estinzione della comunità montana di provenienza e fino alla nomina del nuovo revisore.

La Corte d’appello aveva rigettato la domanda rilevando l’assenza del contratto scritto costitutivo del rapporto professionale.

Nel ricorso per cassazione il professionista sosteneva che la fonte dell’incarico dovesse rinvenirsi esclusivamente nella deliberazione di nomina adottata ai sensi degli artt. 234 e ss. del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), ritenendo superflua la stipulazione di un contratto autonomo.

La Suprema Corte rigetta tale impostazione, affermando un principio destinato ad assumere rilevanza generale:

Il rapporto tra revisore e ente ha natura privatistica e si costituisce esclusivamente con la sottoscrizione del contratto di lavoro autonomo, nel rispetto della disciplina del codice civile, mentre la deliberazione consiliare di nomina resta, come sempre, atto a valenza esclusivamente interna, che vincola l’ente a contrattare con il revisore scelto.

2. La qualificazione privatistica del rapporto

L’aspetto maggiormente significativo della decisione consiste nella netta distinzione operata tra procedimento amministrativo di nomina e rapporto contrattuale di prestazione d’opera professionale.

La Corte osserva come l’art. 234 TUEL disciplini esclusivamente le modalità di elezione dell’organo di revisione, senza incidere sulla natura del rapporto successivamente instaurato. L’elezione mediante deliberazione consiliare rappresenta, infatti, soltanto la fase genetica pubblicistica dell’incarico, finalizzata a garantire imparzialità, trasparenza e professionalità nella scelta del revisore.

Diversamente, la fase esecutiva resta regolata dai principi civilistici propri del contratto d’opera intellettuale, trovando applicazione gli artt. 2229 e ss. c.c. e, in particolare, l’art. 2233 c.c. in materia di compenso professionale.

In tale prospettiva, la Corte valorizza l’orientamento della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 14/SEZAUT/2019/QMIG), secondo cui la regolazione pubblicistica della procedura di nomina non altera il carattere convenzionale del rapporto, che continua a mantenere natura privatistica.

L’approdo appare coerente anche con la consolidata giurisprudenza amministrativa (TAR Toscana, Firenze, 21 dicembre 2004, n. 6569; TAR Campania, Napoli, 15 gennaio 2013, n. 316; 4 febbraio 2013, n. 702), richiamata espressamente dalla sentenza.

3. La forma scritta quale requisito costitutivo del rapporto

Di particolare interesse risulta l’affermazione secondo cui la deliberazione di nomina non è idonea, di per sé sola, a costituire il rapporto professionale.

La Corte precisa che il contratto rappresenta il momento perfezionativo dell’accordo tra amministrazione e professionista e costituisce il presupposto indefettibile per l’insorgenza delle reciproche obbligazioni.

Ne consegue che l’assenza della forma scritta impedisce il perfezionamento del rapporto negoziale e, conseguentemente, l’insorgenza del diritto al compenso.

La soluzione appare coerente con il consolidato orientamento della giurisprudenza civile in materia di contratti della pubblica amministrazione, improntato ai principi di legalità, trasparenza e controllo della spesa pubblica, oltre che con l’art. 97 Cost., il quale impone che ogni impegno economico dell’amministrazione trovi adeguato fondamento in un valido titolo negoziale.

4. Le funzioni pubblicistiche non mutano la natura del rapporto

Un ulteriore profilo affrontato dalla Suprema Corte riguarda la particolare natura delle funzioni attribuite al revisore dall’art. 239 TUEL.

L’attività di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica dell’ente, le verifiche di cassa, i pareri obbligatori sugli strumenti di programmazione e le attestazioni di veridicità costituiscono certamente funzioni di rilevanza pubblicistica, strettamente connesse al buon andamento dell’amministrazione.

Tuttavia, la Corte chiarisce come la natura pubblica delle funzioni esercitate non determini automaticamente la natura pubblicistica del rapporto giuridico.

Si tratta di una distinzione concettualmente rilevante, già nota nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui la funzione esercitata può essere pubblica pur permanendo privatistica la fonte del rapporto obbligatorio.

5. La prorogatio dell’incarico

La pronuncia affronta anche il tema della proroga dell’organo di revisione.

Richiamando l’art. 235 TUEL e il D.L. 16 maggio 1994, n. 293, convertito nella legge n. 444/1994, la Corte ribadisce che la prorogatio degli organi amministrativi non può eccedere il termine massimo di quarantacinque giorni, decorso il quale interviene la decadenza dell’organo.

Ne consegue l’infondatezza della pretesa del ricorrente di estendere il diritto al compenso oltre il limite legale della proroga facendo leva sul principio di continuità dell’azione amministrativa.

6. Considerazioni conclusive

La decisione in commento presenta un rilevante valore sistematico poiché ricompone il rapporto tra disciplina pubblicistica dell’accesso all’incarico e disciplina privatistica della sua esecuzione.

La Cassazione chiarisce definitivamente che la procedura di nomina non assorbe né sostituisce il contratto professionale, il quale rimane elemento essenziale per la valida costituzione del rapporto e per il riconoscimento del compenso.

La sentenza si pone in linea di continuità con gli orientamenti della Corte dei conti e della giurisprudenza amministrativa, rafforzando un modello di amministrazione improntato ai principi di legalità, trasparenza e corretta gestione delle risorse pubbliche.

Sotto il profilo pratico, la pronuncia costituisce un importante monito per gli enti locali: la deliberazione di nomina deve essere tempestivamente seguita dalla stipulazione del contratto professionale, il quale costituisce il presupposto imprescindibile per la nascita del rapporto professionale e del conseguente diritto al compenso.