Quale ruolo e che funzioni per il Senato della Repubblica?

Quale ruolo e che funzioni per il Senato della Repubblica?

Uno degli aspetti di maggiore rilevanza della legge di revisione costituzionale che saremo chiamati a confermare o meno il 4 dicembre riguarda il ruolo che la riforma affida al Senato della Repubblica a cui vengono affidate funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti della costitutivi della Repubblica e competenze limitate in quanto partecipa all’esercizio collettivo della funzione legislativa solo nei casi previsi dall’articolo 70 co 1.

L’articolo 2 del testo di revisione costituzionale modificando l’articolo 57 della Costituzione definisce una diversa composizione una modalità di elezione del Senato della Repubblica.

Secondo la nuova previsione costituzionale, il Senato sarebbe composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, eletti dai consiglieri regionali o dalle province autonome con metodo proporzionale ed in conformità alle scelte degli elettori in occasione delle elezioni dei consigli regionali e delle province autonomie secondo le modalità stabilite dalla nuova legge del Senato.

Vengono quindi abrogati i criteri previsti dalla recente disposizione costituzionale in materia di elettorato attivo e di elettorato passivo, con la conseguenza che, paradossalmente, si potrebbero avere senatori diciottenni e deputati venticinquenni, visto che, per la Camera, sono state confermate le disposizioni previgenti.

I nuovi senatori potranno quindi essere eletti tra i componenti dei Consigli regionali più uno fra i sindaci del rispettivo territorio

La suddetta previsione prevede che l’elezione avvenga secondo metodo proporzionale in modo da garantire che nel Senato siano rappresentate anche componenti minoritarie del Consiglio, anche se, forse, questo principio non appare facilmente attuabile per le Regioni e le Province autonome che hanno solo due senatori di cui un sindaco e un consigliere regionale

Per quanto riguarda invece il principio dell’elezione conforme alle scelte espresse dagli elettori per l’elezione dei consigli regionali, si tratta di un principio introdotto nella seconda lettura del Senato, tendente a rafforzare il ruolo degli elettori nella scelta dei senatori, pur mantenendo il principio dell’elezione indiretta.

Può essere considerata una formulazione compromissoria che ha voluto mettere d’accordo i fautori dell’elezione diretta e quelli dell’elezione indiretta, rinviando di fatto la soluzione del problema alla nuova legge elettorale (anche perché la disciplina elettorale transitoria non tiene conto di tale principio)

Si dovrà chiarire in particolare, con quali modalità gli elettori potranno esprimere le loro scelte, fermo restando che esse dovranno essere espresse contestualmente all’elezione dei Consigli (in occasione del loro rinnovo) e che le stesse saranno vincolanti per i consiglieri chiamati ad eleggere i senatori tra i propri membri.

Viene eliminato il riferimento ai seggi assegnati alla circoscrizione estero non più applicabile al Nuovo Senato e nello stesso stabilito che nessuna Regione possa avere un numero di senatori inferire a due, così come previsto per le province autonome di Trento e Bolzano.

La ripartizione dei seggi tra le Regioni avviene in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

Ai senatori scelti tra consiglieri regionali e sindaci, si affiancano i cinque senatori che durano in carica 7 anni tra i cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti.

Questa disposizione va letta in combinato disposto con gli articolo 39 co 7 e 40 co 5 del testo di legge costituzionale che prevedono rispettivamente che i senatori a vita attuali rimangono nella stessa carica, ad ogni effetto quali membri del senato e che, fermo restando quanto stabilito dal primo comma dell’articolo 59 Cost i senatori non possono eccedere in ogni caso il numero complessivo  di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati alla data di entrata in vigore della legge costituzionale.

Viene inoltre confermata la disposizione secondo la quale il Presidente della Repubblica continuerà ad assumere il mandato senatoriale a vita anche una volta entrata in vigore la legge costituzionale

La presenza dei Senatori a vita di nomina presidenziale può essere considerato un ulteriore elemento a supporto della tesi per la quale nel futuro senato possano difficilmente prevalere logiche di tipo territoriale o istituzionale.

Il comma 5 dell’articolo 57 prevede che la durata del mandato dei senatori coincida con quella dell’organo dell’istituzione territoriale da cui sono stati eletti, ossia con la durata dei consigli regionali.

Il Senato diviene dunque organo a rinnovo parziale non sottoposto a scioglimento.

Il nuovo articolo 66 cost prevede inoltre che la cessazione della carica elettiva regionale o locale abbia per conseguenza la decadenza da senatore.

La nuova legge elettorale del Senato dovrà inoltre prevedere le modalità di sostituzione dei consiglieri e dei sindaci in caso di cessazione della carica elettiva regionale o locale.

Altro argomento oggetto di accese critiche è stato quello inerente le c.d. prerogative parlamentari.

Il testo della riforma conferma l’assenza del vincolo di mandato per i senatori che esercitano la funzione senza alcun tipo di condizionamento ex articolo 67 cost.

Per quel riguarda invece insindacabilità prevista dal primo comma dell’articolo 68 , la stessa aggiuntiva solo per i sindaci visto che i consiglieri regionali ne godono già in forza dell’articolo 122 co 4 Cost.

Al contrario, l’inviolabilità, disciplinata dal comma 2 dell’articolo 68, non è attualmente prevista per le cariche regionali e locali e, con il nuovo testo, viene confermata per i nuovi senatori.

Si tratta di un riconoscimento opportuno in quanto, come da consolidata interpretazione, essa è funzionale alla garanzia dell’integrità del collegio e non costituisce un privilegio individuale del singolo.

Soprattutto in un’ottica complessiva di equilibrio tra i poteri dello Stato, l’inviolabilità non sembra potersi omettere nei confronti del membri di un’Assemblea che, tra l’altro, partecipa paritariamente con la Camera dei Deputati alla revisione costituzionale e che elegge, da sola, due giudici costituzionali.

In riferimento al ruolo nel processo legislativo, il Senato oltre a non dare la fiducia al Governo non ha un campo legislativo esclusivo e può legiferare solo insieme alla Camera.

Le materie più importanti per cui è previsto l’accordo del Senato sono leggi di revisione costituzionale, leggi costituzionali, leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari e quelli propositivi, quest’ultimo strumento di novità.

Le materie sulle quali può legiferare il Senato sono alcune questioni di principio è norme generali che richiedono un legislazione non certo frequente.

Per quanto riguarda le leggi approvate dalla sola Camera sono previsti più modalità di partecipazione da parte del Senato.

Una sorta di ruolo di riflessione a seguito del quale si avrà ulteriore passaggio della Camera.

Ma proprio per questo, il tipo di incidenza che potrebbe avere un Senato dotato di tale potere di intervento non appare ispirato alle esigenze delle autonomie o alla rappresentanza delle istanze dei territori.

Anzi, proprio ritenendo nient’affatto trascurabile il potere di richiamo e approvazione di proposte ed emendamenti da parte del Senato previsto dal procedimento “a prevalenza Camera”, si deve altrettanto riconoscere la possibilità che il Senato si evolva nel senso di esercitare un ruolo pienamente politico che non sembra avere molto a che fare con quello di un’ assemblea rappresentativa degli enti territoriali.

Si badi, quanto appena esposto non vuole essere una premessa al fine di elaborare un giudizio negativo, tecnico o di merito sul testo approvato, quanto, piuttosto una considerazione finalizzata a escludere una concezione aprioristica del Senato riformato come di “Camera territoriale”  almeno nel senso che questo comporti un necessario riconoscimento di un ruolo degli attori regionali in misura e qualità maggiore rispetto al quadro previgente.

Anzi, il termine previsto per i procedimenti “ordinari” dal nuovo testo si riduce a 10 giorni per le leggi di cui all’ articolo 117 co 4, leggi che riguardano direttamente il ruolo del Senato e cioè la rappresentanza del istituzioni territoriali

Il nuovo Senato della Repubblica sembra aver mutato la sua originale veste di organo che esercita il potere legislativo per essere chiamato a rappresentare le istituzioni territoriali ed ad esercitare funzioni di raccordo tra lo Stato e gli enti costitutivi della Repubblica.

L’articolo 55 prevede inoltre che il Senato “ concorre all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’U.E.”

Va tuttavia rilevato che la funzione di raccordo che il Senato sarà chiamato a svolgere non sembra essere stata chiaramente delimitata da parte del legislatore, poiché non risulta chiaro quali siano gli ambiti in cui detto accordo sarà svolto con riferimento agli enti territoriali, dal momento che la norma non specifica se sarà limitato alle materie di competenza degli stessi enti ( da preferire)  o sei invece, secondo un’interpretazione letterale sarà svolto anche su materie di competenza statale.

L’articolo 39 dai commi 1 a 6 reca disposizioni relative alle modalità di elezione per il Senato anche con riferimento alla prima applicazione.

In particolare il comma 1 stabilisce le modalità di elezione dei senatori da parte dei Consigli regionali per la Costituzione del nuovo Senato la cui composizione viene definita dall’articolo 57 Cost.

Queste norme operano in sede di prima applicazione e fino all’entrata in vigore della legge ad approvazione bicamerale che dovrà disciplinare appunto l’elezione dei senatori da parte dei consigli regionali.

Il comma 6 stabilisce che quest’ultima deve essere approvata entro sei mesi dalla data di svolgimento delle prime elezioni della Camera dei deputati successive all’entrata in vigore della legge costituzionale.

Si tratta evidentemente di un termine ordinatorio, la cui inosservanza avrà solo l’effetto di protrarre l’applicabilità della disciplina elettorale transitoria.

Inoltre, in base al comma 11 dello stesso articolo 39, la nuova legge elettorale del Senato potrà essere sottoposta “in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale”, ad un giudizio di costituzionalità straordinario su ricorso motivato di una minoranza qualificata di senatori o deputati entro 10 giorni dall’entrata in vigore della legge elettorale, giudizio che dovrà essere deciso entro trenta giorni.

La norma aggiunge che, al fine di consentire tale giudizio, il termine per l’approvazione della legge elettorale “decorre dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale”

In tal modo, come si desume anche dai lavoratori preparatori, si contente al Parlamento attualmente in carica di approvare la legge elettorale per il nuovo Senato, senza dover attendere la prossima legislatura.

La prima elezione del Senato dovrebbe quindi avvenire in ogni caso in base alla norma transitoria, mentre per le elezioni successive, per il rinnovo parziale dei senatori cessati, essa si applicherebbe solo in mancanza di una legge elettorale.

Ciò non toglie che norme attuative della disposizione costituzionale transitoria per la prima costituzione del Senato non possono essere adottate con legge statale ordinaria.

La norma transitoria prevede un sistema elettorale proporzionale a liste concorrenti che utilizza, per la traduzione dei voti in seggi, il metodo del quoziente e dei maggiori resti.

Le liste sono bloccate in quanto non è previsto il voto di preferenza poiché i seggi sono assegnati ai candidati “secondo l’ordine di presentazione”.

La disciplina transitoria non attua affatto il principio dell’elezione conforme alle scelte degli elettori espresse in occasione del rinnovo dei Consigli.

Non solo essa non prevede un loro rinnovo straordinario in occasione delle elezioni del primo Senato, ma esclude espressamente precisando che “qualora alla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati si svolgano anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in collegio elettorale entro tre giorni dal loro insediamento”.

La contestualità delle elezioni è quindi solo eventuale, ma anche se ciò dovesse accadere, non è prevista alcuna forma di espressione di scelta da parte degli elettori regionali in merito a chi eleggere senatore.

L’elezione da parte dei Consigli dei primi senatori è quindi pienamente libera e deve avvenire previa presentazione di liste formate sia da consiglieri regionali che da sindaci dei rispettivi territori (con l’unica eccezione del Consiglio provinciale di Bolzano dove sono previste liste separate di sindaci e consiglieri).

La disciplina transitoria precisa anche le modalità di surroga dei consiglieri e del sindaco elettore nel caso esso cessi dalla carica di consigliere o da quella da sindaco.

In tale caso è proclamato eletto rispettivamente il consigliere o il sindaco primo tra i non eletti della stessa lista.

Ciò comporta la necessità che ogni lista contenga un numero adeguato di sindaci, oltre che di consiglieri.

La disciplina transitoria, oltre a stabilire le modalità di elezione dei senatori, fissa alcune regole finalizzate a garantire il puntuale svolgimento delle elezioni del primo Senato, una volta sciolte entrambe le Camere.

In primo luogo si precisa che nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della legge costituzionale sciolte entrambe le Camere, non si proceda alla convocazione dei comizi elettorali per il rinnovo del Senato della Repubblica.

Si deduce, attraverso un interpretazione a contrariis, che in caso di scioglimento del solo Senato dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale, si debba procedere al rinnovo del Senato con il previgente sistema elettorale (La norma all’articolo 41 stabilisce infatti che le disposizioni della legge si applicano solo a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere)

Se invece entrambe le Camere sono sciolte dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale, in base alla disciplina transitoria entro 10 giorni dalla data della prima riunione della Camera dei Deputati successiva alle elezioni svolte.

Non è chiaro cosa si intenda per “prima costituzione” potrebbe intendersi la seduta di insediamento del nuovo Senato, oppure la data in cui tutti i presidenti delle Regioni avranno proclamato eletti i senatori comunicando tale atto all’organo che deve convocare il primo Senato.

In ogni caso ciò significa che i Consigli dovrebbero essere convocati in tempo utile per le operazioni elettorali, in modo da poter proclamare gli eletti nel termine fissato dalla norma.

Chi convoca il primo Senato?  In mancanza di una norma espressa, si deve ritenere che la convocazione spetti al PDR, in base ad un’applicazione estensiva dell’articolo 62 cost secondo cui spetta a lui convocare ciascuna Camera.

Cosa succede se qualche Consiglio non adempie al dovere costituzionale di eleggere i propri senatori?

Il Senato può essere insediato lo stesso con i soli senatori eletti?

I molti dubbi che la lettura del testo fa sorgere potranno essere chiariti e risolti solo dalla legge bicamerale chiamata a disciplinare l’elezione del nuovo Senato e tutti gli aspetti che, seppur secondari, risultano essere determinanti per il corretto funzionamento del nuovo assetto costituzionale.

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Andrea Napolitano

Andrea Napolitano è dottore di ricerca, indirizzo giuspubblicistico, in “Il diritto dei servizi nell’ordinamento italiano e comunitario” presso l’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”. Nato nel 1989, si è laureato con lode in Giurisprudenza nel luglio 2012 presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II discutendo una tesi di laurea in diritto amministrativo dal titolo “Risarcimento dei danni conseguenti ad una illegittima aggiudicazione di appalto”.

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