Diffida e pagamento in misura c.d. “ultraridotta” nelle sanzioni agroalimentari

La diffida amministrativa e il pagamento ridotto nella misura del trenta per cento traggono le proprie origini dal D.L. 24.06.2014, n. 91 c.d. “Campolibero” convertito con modificazioni dalla L. 11.08.2014, n. 116, e sono stati oggetto di successive modifiche, da ultimo per effetto del D.L. “Sicurezza alimentare” 22 marzo 2021, n. 42 convertito con modificazioni dalla L. 22 maggio 2021, n. 71.

La versione originaria, così come contemplata dall’art. 1 commi 3 e 4 della L. 11.08.2014, n. 116, prevedeva che “3. Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare, per le quali è prevista l’applicazione della sola sanzione amministrativa pecuniaria, l’organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerta per la prima volta l’esistenza di violazioni sanabili, diffida l’interessato ad adempiere alle prescrizioni violate entro il termine di venti giorni dalla data di ricezione dell’atto di diffida e ad elidere le conseguenze dannose o pericolose dell’illecito amministrativo. Per violazioni sanabili si intendono errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili.[…] 4. Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare per le quali è prevista l’applicazione della sola sanzione amministrativa pecuniaria, se già consentito il pagamento in misura ridotta, la somma, determinata ai sensi dell’art. 16, primo comma, della citata legge n. 689 del 1981, è ridotta del trenta per cento se il pagamento è effettuato entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione […]”.

Dalla lettura di tali disposizioni emerge, in maniera chiara, come l’istituto della diffida, nella sua formulazione originaria, richiedesse la compresenza dei seguenti requisiti: -violazione in materia agroalimentare; -violazione punita con la sola sanzione amministrativa pecuniaria; -violazione accertata per la prima volta; -violazione sanabile.

Allo stesso modo, il pagamento in misura “ultraridotta” – confinato alle ipotesi di violazioni non sanabili o alla richiesta di disapplicazione della diffida da parte dell’interessato – rilevava esclusivamente “per violazioni alle norme in materia agroalimentare per le quali è prevista l’applicazione della sola sanzione amministrativa pecuniaria”.

Prima delle modifiche apportate con la L. 22 maggio 2021, n. 71 erano sorti numerosi dubbi a livello interpretativo che, conseguentemente, determinavano problematiche a livello pratico.

In particolare, gli addetti ai lavori si erano interrogati se le violazioni in materia di sicurezza alimentare, comprese quelle in materia di sanità animale, benessere in allevamento e durante il trasporto, potessero rientrare nell’alveo applicativo degli istituti sopraccitati.

A far chiarezza sul tema era intervenuta la Nota n. 0002067-28/01/2015 del Ministero della Salute, Direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari, avente ad oggetto “Ambito di applicazione delle disposizioni ex art. 1, commi 3 e 4 del D.L. 91 del 2014, convertito con modificazioni con legge n. 116 del 2014, in materia di potenziamento dell’istituto della diffida nel settore agroalimentare”, con la quale veniva precisato che “Al fine di riscontrare i quesiti riguardanti l’ambito di applicazione delle disposizioni ex art. 1, commi 3 e 4 concernenti il “”potenziamento dell’istituto della diffida nel settore agroalimentare”” di cui al D.L. n. 91 del 2014 recante “”Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea””, convertito con modificazioni con legge n. 116 del 2014, inoltrati alla scrivente Direzione Generale da alcuni Uffici Veterinari degli Adempimenti comunitari – UVAC, anche sulla scorta di analoghe richieste pervenute agli stessi da parte di Aziende sanitarie locali, si rappresenta, sulla base dei pareri resi in merito dall’Ufficio legislativo di questa Amministrazione, quanto nel seguito. Il comma 3 del menzionato art. 1, introduce, per le violazioni delle norme in materia agroalimentare, il ricorso all’istituto della diffida, in luogo della sanzione immediata, ponendo, per l’applicazione dello stesso, la necessaria compresenza di condizioni quali: la sanabilità della violazione accertata, nel senso che la violazione commessa consiste in “”errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione ovvero le violazioni le cui conseguenze dannose sono eliminabili””, nonché la previsione della sola sanzione amministrativa pecuniaria come conseguenza della violazione stessa. Pertanto, tenuto conto della specifica tipologia del settore preso in considerazione (agroalimentare) e stante il carattere formale delle violazioni a cui l’intervento in parola si riferisce, si intendono escluse dall’ambito di applicazione dell’istituto della diffida le violazioni riguardanti norme poste a tutela della sicurezza alimentare e più in generale della salute umana, IVI COMPRESE QUELLE IN MATERIA DI SANITÀ ANIMALE, farmaci veterinari, anagrafe degli animali, BENESSERE in allevamento e DURANTE IL TRASPORTO, settore dei mangimi.”

Suddetta nota Ministeriale aveva dunque delineato, in maniera del tutto manifesta, l’effettivo ambito di operatività dell’art. 1, commi 3 e 4 L. 11.08.2014, n. 116.

La stessa giurisprudenza si è pronunciata – in secondo grado – su una condotta risalente all’anno 2018 e relativa alla violazione di norme sul trasporto di animali vivi evidenziando chiaramente come le violazioni di norme poste a tutela della sicurezza alimentare, comprese quelle in materia di benessere durante il trasporto di animali vivi, non potessero rientrare nell’alveo applicativo degli istituti di cui sopra. Nello specifico, è stato rilevato che “[…] Come peraltro condivisibilmente osservato dall’Ufficio legislativo del Ministero della Salute nel parere del 22 giugno 2018 citato dall’appellante, la diffida in esame attiene a violazioni meramente formali nel settore agroalimentare e non opera per le più gravi violazioni sostanziali in materia di tutela della sicurezza alimentare e della salute umana, quali quelle relative alla sanità animale, al benessere degli animali in allevamento e durante il trasporto, al trattamento farmaceutico ed alimentare degli animali stessi […]”. (Trib. Aosta, Sez. II, 23.06.2022, n. 201).

Come anticipato in apertura, la diffida e il pagamento in misura c.d. “ultraridotta” sono stati oggetto di recenti modifiche.

Nel dettaglio, l’art. 1 ter del D.L. 42/2021, convertito con modificazioni dalla L. 22 maggio 2021, n. 71, ha novellato i commi 3 e 4 dell’art. 1 L. 11.08.2014, n. 116.

La versione più recente, pertanto, prevede che “3. Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare e di sicurezza alimentare, per le quali è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, l’organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerti per la prima volta l’esistenza di violazioni sanabili, diffida l’interessato ad adempiere alle prescrizioni violate entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione dell’atto di diffida e ad elidere le conseguenze dannose o pericolose dell’illecito amministrativo. Per violazioni sanabili si intendono errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili.[…]4. Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare per le quali è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, se già consentito il pagamento in misura ridotta, la somma, determinata ai sensi dell’art. 16, primo comma, della citata legge n. 689 del 1981, è ridotta del trenta per cento se il pagamento è effettuato entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione […]”.

Il legislatore è dunque intervenuto recentemente estendendo l’operatività degli istituti in parola alla “sicurezza alimentare”, sostituendo le parole “della sola sanzione” con “della sanzione”, nonché mutando il termine, da inserire nel verbale di diffida, entro il quale l’interessato potrà provvedere alla rimozione delle “conseguenze dannose o pericolose dell’illecito amministrativo”.

La L. 22 maggio 2021, n. 71, entrata in vigore il 23.05.2021, consente, a decorrere da tale data, di applicare l’istituto della diffida e del pagamento in misura “ultraridotta” – a differenza della precedente formulazione – anche alle violazioni di norme poste a tutela della sicurezza alimentare, tra le quali rientrano quelle in materia di sanità animale, farmaci veterinari, anagrafe degli animali, benessere in allevamento e durante il trasporto nonché settore dei mangimi.

La più grande problematica a livello applicativo è emersa in riferimento a quelle violazioni di carattere amministrativo, poste a tutela della sicurezza alimentare, contestate durante la vigenza della vecchia formulazione della norma, ma non ancora ingiunte (in quanto non oblate) al momento dell’entrata in vigore della L. 22 maggio 2021, n. 71 che, come visto sopra, ha modificato la reale portata applicativa sia della diffida che del pagamento in misura c.d. “ultraridotta”.

Orbene, sul punto è doveroso precisare che in tema di sanzioni amministrative vige il principio di legalità di cui all’art. 1 Legge n. 689/1981 e s.m.i., il quale tra i diversi corollari, postula il divieto di applicazione retroattiva delle norme sanzionatorie in materia di illeciti amministrativi.

Pertanto, trova applicazione il principio del tempus regit actum, che prevede l’assoggettamento dell’irregolarità di carattere amministrativo alla legge del tempo del suo verificarsi, con la conseguenza che l’unica legge da prendere in considerazione è quella vigente al momento in cui la condotta illecita è stata posta in essere.

In tal senso, depone la costante giurisprudenza della Suprema Corte, che ha stabilito come il principio di matrice penalistica del favor rei non si estenda, in assenza di una specifica disposizione normativa, alla materia delle sanzioni amministrative che risponde, viceversa, al richiamato principio del tempus regit actum. (cfr. Cass. Civ., sez. I, 02.03.2016, n. 4114).

Sul punto, si è altresì espresso il giudice delle leggi, giudicando “manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale [dell’] art. 1, 2° comma, l. 24 novembre 1981 n. 689 (…) nella parte in cui non prevede che, se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore stabiliscano sanzioni amministrative pecuniarie diverse, si applichi la legge più favorevole al responsabile” (Cass. 18.02.2022, n. 5346), e ancora “nell’applicazione dell’art. 1 della legge n. 689, la giurisprudenza costante della Suprema Corte e del Consiglio di Stato hanno dunque costantemente negato che, per le sanzioni amministrative, possa trovare applicazione la regola del favor rei” (cfr. Cass. Civ., sez. lav., 17 agosto 1998, n. 8074; Cons. Stato, V sez., 29 aprile 2000,  n. 2544).

Si è consolidato, in altri termini, l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’illecito amministrativo va assoggettato alla legge del tempo del suo verificarsi e rimane inapplicabile la disciplina posteriore più favorevole e ciò anche nel caso in cui tale più favorevole disciplina sia entrata in vigore anteriormente alla ordinanza con la quale è disposta la sanzione.

A conferma del suddetto principio basti richiamare in questa sede la già citata sentenza del Tribunale di Aosta Sez. II, 23.06.2022, n. 201, pronuncia che ha chiarito come le violazioni di norme poste a tutela della sicurezza alimentare, comprese quelle in materia di benessere durante il trasporto di animali vivi, realizzatesi in data antecedente ai suddetti interventi normativi del 2021, rimangano assoggettate alla legge vigente al momento della contestazione della violazione.