La riserva del servizio civile tra norma di protezione e giurisdizione ordinaria

Note critiche a Cons. Stato, Sez. V, 27 febbraio 2026, n. 1560

Abstract. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1560 del 2026 affronta il tema del riparto di giurisdizione in una controversia relativa al mancato riconoscimento della riserva di posti prevista dall’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017 in favore degli operatori volontari del servizio civile. Il Collegio qualifica la disposizione come norma di relazione, reputando che essa fondi un diritto soggettivo perfetto all’assunzione in qualità di riservatario e sottragga la lite all’orbita della giurisdizione amministrativa. L’impostazione, pur sorretta da un solido apparato classificatorio, solleva interrogativi di ordine sistemico, poiché tende a separare rigidamente la disciplina della riserva dalla dinamica procedimentale della graduatoria e a restringere l’area dell’interesse legittimo anche in presenza di una lesione maturata all’interno del procedimento concorsuale.

Sommario: 1. La fattispecie controversa e il quadro normativo di riferimento – 2. La costruzione argomentativa del Consiglio di Stato e il primato della causa petendi – 3. La riserva di posti come norma di relazione: coerenza teorica e limiti applicativi – 4. Il rapporto tra graduatoria concorsuale, potere amministrativo e disapplicazione incidentale – 5. Le implicazioni sistemiche della decisione e le possibili traiettorie evolutive

1. La fattispecie controversa e il quadro normativo di riferimento

La decisione in commento si colloca all’intersezione tra disciplina del pubblico impiego contrattualizzato, riserve di posti nei concorsi pubblici e criteri di riparto della giurisdizione. Il caso prende le mosse dalla partecipazione di un candidato a una procedura concorsuale indetta dalla Città Metropolitana di Roma Capitale per l’assunzione di dieci unità nell’Area degli Istruttori con il profilo di agente di polizia locale. L’elemento centrale della controversia è costituito dal mancato riconoscimento del titolo di riserva spettante, secondo la prospettazione del ricorrente, ai sensi dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017.

La disposizione evocata riconosce, come è noto, una quota di riserva del quindici per cento nei concorsi per l’assunzione di personale non dirigenziale in favore degli operatori volontari che abbiano concluso senza demerito il servizio civile universale o nazionale. Si tratta di una tecnica normativa di protezione che si inserisce nel più ampio sistema delle preferenze e delle riserve volte a valorizzare esperienze ritenute meritevoli di tutela pubblica. La norma non si limita a delineare un criterio di favore astratto, ma collega direttamente al ricorrere di determinati presupposti una utilità sostanziale consistente nell’accesso privilegiato all’assunzione nei limiti della quota stabilita.

Sul piano fattuale, il candidato aveva dichiarato già in domanda il possesso del titolo, riferendo di avere svolto servizio civile presso l’Unione Italiana Ciechi. Successivamente, avvedutosi che il modulo predisposto dall’Amministrazione non contemplava un’apposita voce relativa a tale beneficio, aveva chiesto chiarimenti e poi inoltrato una dichiarazione in carta libera. La graduatoria finale, dapprima pubblicata e poi rettificata, non gli aveva tuttavia riconosciuto la qualità di riservatario, collocandolo al quarantacinquesimo posto con punteggio insufficiente ai fini dell’assunzione.

La questione, già nella sua formulazione originaria, presentava un tratto di ambivalenza. Da un lato, il ricorrente censurava atti tipicamente procedimentali e conclusivi dell’esercizio del potere amministrativo, ossia il bando, la graduatoria e la graduatoria rettificata. Dall’altro lato, egli rivendicava un bene della vita che assumeva già conformato dalla legge, vale a dire il riconoscimento della riserva e il conseguente inserimento in graduatoria come vincitore riservista. È precisamente in questa tensione tra dimensione procedimentale della lesione e struttura sostanziale della pretesa che si annida il problema affrontato dal Consiglio di Stato.

2. La costruzione argomentativa del Consiglio di Stato e il primato della causa petendi

Il Consiglio di Stato respinge l’appello proposto contro la sentenza con cui il T.A.R. Lazio aveva declinato la giurisdizione, affermando che la lite appartiene al giudice ordinario. La motivazione si sviluppa lungo una linea classica, imperniata sul criterio del petitum sostanziale e, più ancora, della causa petendi, individuata nella natura della posizione giuridica fatta valere. Il Collegio richiama un orientamento consolidato secondo cui il riparto non dipende dalla forma della domanda né dall’atto formalmente impugnato, ma dalla norma sostanziale di cui si assume la violazione e dalla struttura dell’interesse protetto.

La sentenza sottolinea che la controversia non verte sulla correttezza dell’esercizio del potere amministrativo in senso proprio, bensì sulla lesione di una situazione soggettiva che troverebbe fondamento diretto nella legge. Per questa ragione il Collegio giudica irrilevante il tentativo dell’appellante di riformulare la propria doglianza come censura alla «formazione della graduatoria finale», osservando che tale elemento non muta la sostanza della pretesa. Il cuore della domanda resta, infatti, l’affermazione del diritto a essere assunto in qualità di riservatario.

La motivazione è particolarmente significativa là dove afferma che la disposizione invocata «costituisce una norma di relazione (o di protezione), che determina ex se, a prescindere dall’intermediazione del potere amministrativo, l’insorgenza del diritto soggettivo al riconoscimento della riserva di posti, secondo la sequenza norma-fatto-effetto». Il passaggio è decisivo, perché consente al Collegio di sottrarre la controversia alla categoria dell’interesse legittimo. Se la legge, al verificarsi di presupposti determinati, produce direttamente l’effetto favorevole, l’Amministrazione non esercita un potere conformativo della posizione del privato, ma è semplicemente tenuta a dare attuazione a un comando normativo già completo.

Da qui la continuità esplicitamente rivendicata con l’indirizzo giurisprudenziale formatosi in materia di categorie protette e di riserve legali. Il Consiglio di Stato ribadisce che «la procedura concorsuale è il mero presupposto di operatività della particolare protezione accordata a determinate categorie di aspiranti all’impiego», sì che la lite assume autonomia rispetto al procedimento selettivo e si configura come controversia «attinente all’assegnazione di un posto di lavoro». La graduatoria, in questa ricostruzione, degrada a dato presupposto, necessario ma non qualificante ai fini del riparto.

3. La riserva di posti come norma di relazione: coerenza teorica e limiti applicativi

Sotto il profilo teorico, l’argomentazione del Consiglio di Stato appare coerente con una distinzione classica e mai del tutto abbandonata tra norme di azione e norme di relazione. Le prime disciplinano l’esercizio del potere e correlano al privato una posizione di interesse legittimo; le seconde impongono all’Amministrazione obblighi posti a garanzia immediata di interessi individuali, così fondando diritti soggettivi. Quando la sentenza richiama l’Adunanza Plenaria n. 5 del 1999 e afferma che tali norme «pongono a carico dell’amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale», essa si colloca pienamente in questa linea dogmatica.

Non vi è dubbio che l’art. 18, comma 4, presenti un elevato tasso di vincolatezza. La quota di riserva è fissata dalla legge, i destinatari sono predeterminati, il presupposto del beneficio è tipizzato e non sembra lasciare spazio, almeno in astratto, a valutazioni comparativo-discrezionali. Da questo punto di vista la qualificazione come norma di protezione non è arbitraria. Il legislatore non attribuisce all’Amministrazione un potere di graduare l’utilità o di ponderare interessi contrapposti, ma impone di riconoscere un beneficio legale ove ne ricorrano le condizioni.

Tuttavia, proprio l’apparente semplicità della sequenza norma-fatto-effetto rischia di occultare la concreta complessità del segmento amministrativo in cui la riserva viene in rilievo. I presupposti del beneficio non sono sempre autoevidenti. Occorre verificare le modalità e i tempi della dichiarazione, la corrispondenza tra titolo posseduto e previsione legale, la sua corretta introduzione nel modulo di domanda, l’incidenza della lex specialis e la compatibilità con gli altri meccanismi di preferenza e riserva. In altre parole, l’attuazione della norma di protezione presuppone pur sempre un’attività amministrativa di accertamento e coordinamento.

La sentenza tende, invece, a depotenziare tale profilo applicativo, giungendo ad affermare che l’attribuzione dei titoli di riserva «non costituisce attività implicante la spendita – neppure mediata – di potere amministrativo». È qui che la costruzione appare maggiormente esposta a rilievi critici. Anche quando l’esito finale è rigidamente vincolato, non per questo scompare ogni rilevanza del potere nella fase di emersione, istruttoria e collocazione del titolo all’interno del procedimento. Ridurre integralmente tale attività a mera esecuzione di un obbligo potrebbe risultare teoricamente elegante, ma rischia di semplificare oltre misura la fisiologia reale del concorso pubblico.

4. Il rapporto tra graduatoria concorsuale, potere amministrativo e disapplicazione incidentale

Uno dei punti più delicati della pronuncia concerne il rapporto tra la pretesa sostanziale del candidato e la graduatoria concorsuale quale atto finale della procedura. Il Collegio afferma che la giurisdizione ordinaria «non può, quindi, essere esclusa per il solo fatto che la medesima domanda contenga la richiesta di annullamento delle delibere di approvazione e rettifica della graduatoria finale e, in parte qua, del bando», poiché il giudice ordinario conserva il potere di valutarne la lesività e di procedere alla disapplicazione nel caso concreto. Il richiamo alla tecnica della disapplicazione è perfettamente in linea con il sistema, ma non esaurisce il problema.

Nel caso concreto, il mancato riconoscimento della riserva non si manifesta in un momento esterno o successivo alla procedura, bensì all’interno della formazione della graduatoria. L’atto lesivo non è un mero rifiuto di dare esecuzione a un diritto già perfetto in un contesto neutro rispetto al potere; è piuttosto l’esito di una procedura amministrativa nella quale l’Amministrazione organizza, classifica, recepisce dichiarazioni, rettifica atti, coordina benefici concorrenti e traduce tutto ciò in una graduatoria finale. In questo contesto, la lesione del diritto non è solo effetto dell’inadempimento di un obbligo, ma anche prodotto di una attività amministrativa formalizzata.

La distinzione operata dal Consiglio di Stato tra la procedura concorsuale, quale «mero presupposto», e la protezione legale, quale oggetto autonomo della lite, è persuasiva solo se si accede a una concezione fortemente atomistica del procedimento. Ma il concorso pubblico, specie nella fase finale, è un dispositivo unitario. La graduatoria non è una semplice cornice esterna; è il luogo in cui si condensano tutte le determinazioni amministrative rilevanti, comprese quelle relative a riserve, precedenze e preferenze. Separare integralmente il profilo della riserva dalla struttura dell’atto conclusivo significa scomporre in modo artificiale la fattispecie.

Si aggiunga che l’approdo al giudice ordinario, pur teoricamente fondato, può produrre effetti pratici non irrilevanti sul piano dell’effettività della tutela. Il giudice ordinario può certamente disapplicare l’atto e riconoscere il diritto all’assunzione o al corretto collocamento, ma la frammentazione delle tutele tra giudice amministrativo e giudice ordinario può diventare problematica quando la medesima vicenda presenti profili misti: da un lato l’illegittimità della lex specialis o della graduatoria, dall’altro la spettanza del beneficio legale. In tali casi, la logica binaria del riparto mostra tutta la sua rigidità.

In definitiva, la sentenza riafferma con nettezza la tradizionale autonomia della tutela dei diritti soggettivi rispetto agli atti amministrativi che li comprimono. Ma proprio nel settore dei concorsi pubblici, dove l’atto conclusivo costituisce il punto di coagulo di posizioni soggettive differenziate, il ricorso alla sola categoria della disapplicazione potrebbe rivelarsi meno lineare di quanto la motivazione lasci intendere. La soluzione del caso concreto è giuridicamente difendibile; meno indiscutibile è la sua generalizzazione sistemica.

5. Le implicazioni sistemiche della decisione e le possibili traiettorie evolutive

La sentenza n. 1560 del 2026 si presta a essere letta come ulteriore conferma della persistente vitalità del criterio fondato sulla distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo, nonostante i processi di oggettivazione della giurisdizione amministrativa e la crescente centralità dell’effettività della tutela. Il Consiglio di Stato non attenua, ma anzi ribadisce, il valore ordinante della causa petendi e della qualificazione della norma sostanziale violata. Si tratta di una scelta culturalmente significativa, perché riafferma che il riparto continua a dipendere, in ultima analisi, dalla conformazione legislativa della posizione giuridica.

Sul piano sistemico, però, la decisione segnala anche una tendenza più profonda: l’espansione dell’area dei diritti soggettivi all’interno di ambiti tradizionalmente attraversati dall’azione amministrativa. Quando il Collegio afferma che non viene in rilievo «la non corretta esplicazione della potestà pubblicistica, ma la dedotta violazione dell’obbligazione legale di dare attuazione ai termini normativi della riserva», esso adotta una prospettiva che tende a valorizzare il contenuto sostanziale della pretesa rispetto alla forma procedimentale della sua lesione. Il rischio, tuttavia, è che la nozione di interesse legittimo venga progressivamente compressa proprio nelle zone in cui il potere opera in modo vincolato, ma nondimeno reale.

Le ricadute future di tale orientamento potrebbero essere rilevanti. Se il criterio accolto venisse esteso con coerenza, ogni controversia concernente titoli di riserva o preferenza rigidamente normati potrebbe essere attratta alla giurisdizione ordinaria anche quando la lesione emerga nella fase genetica della graduatoria. Ne deriverebbe una tendenziale riallocazione verso il giudice del lavoro di una parte non trascurabile del contenzioso sui concorsi, con possibili problemi di coordinamento rispetto alle contestazioni che investano simultaneamente il bando, le prove, la composizione della graduatoria e il riconoscimento di benefici legali.

Per questa ragione riteniamo che la sentenza, pur muovendosi entro coordinate giurisprudenziali ben presidiate, non chiuda il dibattito, ma lo rilanci. Il nodo non riguarda soltanto la corretta classificazione dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, bensì la capacità del sistema di riparto di cogliere fattispecie nelle quali diritto soggettivo e procedimento amministrativo non si susseguono in modo nettamente separato, ma si intrecciano nella medesima sequenza lesiva. Proprio qui si misura la tenuta delle categorie tradizionali.

La decisione in commento, allora, vale meno come approdo definitivo e più come indice di una tensione ordinamentale ancora aperta. Essa mostra che la dicotomia tra norma di azione e norma di relazione conserva forza euristica, ma incontra difficoltà crescenti quando la tutela di un bene della vita legalmente conformato si innesta entro un procedimento amministrativo complesso. È in questo spazio intermedio, oggi sempre più esteso, che si giocherà verosimilmente l’evoluzione futura del riparto di giurisdizione in materia concorsuale.