La trasparenza per gradi nell’accesso civico generalizzato: il sindacato giudiziale tra controllo della spesa pubblica, riservatezza e sostenibilità amministrativa

Sommario: 1. Dalla domanda documentale al problema della conoscenza effettiva – 2. Il sistema delle eccezioni e la proporzionalità dell’accesso – 3. La costruzione giudiziale di un’ostensione a intensità intermedia – 4. Coerenza del bilanciamento e zone d’ombra della motivazione – 5. Verso un’amministrazione trasparente per progettazione

1. Dalla domanda documentale al problema della conoscenza effettiva

La sentenza 4 giugno 2026, n. 10273, della Sezione Quinta Bis del T.A.R. Lazio esamina il rapporto tra accesso civico generalizzato, dati personali e sostenibilità dell’ostensione. La controversia nasce dalle istanze di una giornalista sulle spese dei vertici del Garante, sull’autovettura di servizio e su tre procedure concorsuali. La prima richiesta copriva il periodo settembre 2020-giugno 2025; la seconda era limitata al 2024. Dopo il riesame, l’Autorità aveva divulgato altri dati, continuando a opporre riservatezza e massività.

La sequenza processuale incide sul dispositivo. Il provvedimento del 14 gennaio 2026, sostitutivo del diniego del 17 ottobre 2025, rende improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti, ma non assorbe le altre impugnazioni. Il Collegio respinge il primo e accoglie in parte il secondo, ordinando una nuova valutazione dell’istanza limitata al 2024. Non riconosce un diritto all’acquisizione integrale: conforma l’accesso individuando informazioni e grado di dettaglio.

Il problema non si esaurisce nell’alternativa tra ostensione e segreto: occorre stabilire se l’amministrazione possa adempiere mediante dati aggregati tanto generici da impedire la verifica della spesa, oppure se il diritto alla conoscenza imponga un contenuto informativo minimo, senza trasformarsi in controllo ispettivo. Il T.A.R. rileva che il solo totale mensile delle carte di credito, privo delle causali e incapace di rappresentare i rimborsi effettuati con altri strumenti, è insieme generico e incompleto. La decisione sposta l’asse del giudizio dalla quantità degli atti alla qualità dell’ostensione: non ogni dato soddisfa il FOIA, se non rende intelligibile l’azione amministrativa.

2. Il sistema delle eccezioni e la proporzionalità dell’accesso

L’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 consente a chiunque di accedere ai dati e ai documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione, per controllare funzioni istituzionali e uso delle risorse pubbliche. L’art. 5-bis organizza i limiti secondo eccezioni assolute e relative; tra queste ultime rientra la protezione dei dati personali, che richiede un pregiudizio concreto e un bilanciamento riferito al caso. La sentenza segue l’Adunanza plenaria n. 10/2020 e la giurisprudenza sulle istanze manifestamente onerose: la massività non dipende dal solo numero degli atti, ma dall’impatto effettivo di reperimento, selezione e oscuramento sul buon andamento.

La formula secondo cui l’accesso generalizzato «guadagna in estensione ciò che perde in intensità» sintetizza la distinzione rispetto all’accesso documentale. Il FOIA può avere oggetto ampio, ma non conferisce poteri investigativi né consente un esame indiscriminato. Ne seguono due conseguenze: la richiesta quinquennale può essere respinta quando comporti una seria disfunzione; quella annuale non può essere neutralizzata invocando in astratto lo stesso onere, soprattutto quando l’amministrazione dispone ordinariamente di evidenze contabili strutturate. L’onerosità è un limite da dimostrare, non una clausola di stile.

Il fondamento multilivello richiede precisione. L’art. 10 CEDU può comprendere l’accesso a informazioni pubbliche quando sia strumentale alla libertà di espressione, in relazione a scopo, natura dell’informazione, ruolo del richiedente e disponibilità del dato; non istituisce un diritto incondizionato a ogni documento. Anche l’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea riguarda testualmente i documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione. La qualificazione del FOIA come diritto fondamentale ha forza sistematica, ma non esonera dal distinguere l’ambito delle fonti evocate.

3. La costruzione giudiziale di un’ostensione a intensità intermedia

L’argomentazione muove dall’inadeguatezza dei dati forniti. Secondo il T.A.R., l’esposizione dei totali mensili, accompagnata dall’oscuramento delle causali, «non appare idonea a soddisfare adeguatamente la funzione propria dell’accesso civico generalizzato». Il difetto è duplice: manca la qualificazione della spesa e restano fuori le somme anticipate e poi rimborsate. La motivazione collega quindi il FOIA alle regole contabili dell’Autorità. Gli artt. 6, 34 e 35 del d.P.R. n. 501/1998 e le delibere sui rimborsi presuppongono documentazione fiscale, tracciabilità e rendicontazione; il Collegio ne inferisce l’esistenza di registri o evidenze equivalenti dei movimenti in uscita.

L’accesso non impone di creare una banca dati ad hoc. L’ostensione riguarda informazioni già detenute nell’ordinaria gestione contabile: registri dei movimenti riferibili al Presidente, ai componenti del Collegio e al Segretario generale; in alternativa, estratti conto mensili; per ogni operazione, almeno importo e causale, eventualmente espressa per categorie omogenee. La «modalità intermedia» è il passaggio più originale. Il giudice definisce una tecnica di accesso che preserva il contenuto conoscitivo senza imporre l’esame di ogni giustificativo.

La stessa logica produce esiti restrittivi sugli altri capi. Per l’autovettura, la dichiarata inesistenza di un diario di viaggio impedisce di ordinare un’ostensione priva di oggetto; la ricostruzione ex post dei percorsi trasformerebbe il FOIA in attività investigativa. Per i concorsi, la Corte di giustizia, nella causa C-434/16, Nowak, offre il presupposto per qualificare come dati personali le risposte dei candidati e le annotazioni degli esaminatori. Ne deriva la legittimità dell’oscuramento degli atti individuali, poiché la diffusione mediante accesso civico produce una conoscibilità universale, diversa da quella qualificata ottenibile dal candidato con l’accesso difensivo. (InfoCuria)

4. Coerenza del bilanciamento e zone d’ombra della motivazione

Il merito principale è aver reso operativo il principio di proporzionalità. Il bilanciamento non viene risolto sacrificando integralmente uno degli interessi, ma progettando il contenuto ostensibile. L’importo senza causale non consente controllo; il giustificativo integrale può esporre abitudini personali e richiedere oscuramenti onerosi; la classificazione sintetica della causale assicura una conoscenza significativa. La trasparenza è misurata sulla capacità dei dati di rendere verificabile la destinazione delle risorse. Il criterio è applicabile oltre il caso concreto, soprattutto a missioni, rimborsi, carte aziendali e spese di rappresentanza.

Resta un’asimmetria. Per le spese, il Collegio presume l’esistenza di registri contabili o strumenti equivalenti, ricavandola dagli obblighi di rendicontazione; per l’autovettura, considera vincolante la dichiarazione dell’Autorità circa l’assenza del diario. Le conclusioni sono conciliabili: la contabilità impone evidenze finanziarie, mentre nessuna norma richiamata prescrive un registro degli spostamenti. Sarebbe stato nondimeno utile distinguere tra inesistenza del documento nominalmente richiesto e possibile presenza di dati equivalenti in altri sistemi, quali ordini di servizio, autorizzazioni o registrazioni del carburante. Il divieto di ordinare un atto inesistente non dovrebbe schermare informazioni effettivamente detenute sotto altra forma.

La delimitazione al 2024 è ragionevole, ma non configura una soglia generale. Il carattere massivo richiede la dimostrazione concreta del carico organizzativo e della sua incidenza seria sul funzionamento dell’ente. Cinque anni possono essere eccessivi nel caso esaminato, non quando i dati siano già digitalizzati, indicizzati ed esportabili. La regola ricavabile non è “un anno sì, cinque anni no”, bensì l’obbligo di verificare se esista una modalità meno onerosa di accesso parziale, per categorie o periodi campione. La proporzionalità, altrimenti, rischierebbe di irrigidirsi proprio mentre pretende di evitare automatismi.

5. Verso un’amministrazione trasparente per progettazione

La portata sistemica riguarda anzitutto l’organizzazione amministrativa. Se l’ente deve distinguere importi, causali, destinatari istituzionali e forme di rimborso senza ricostruzioni manuali sproporzionate, la corretta gestione del FOIA dipende dalla struttura dei sistemi contabili e documentali. La trasparenza diviene una qualità incorporata nella formazione dei dati, non un’attività emergenziale successiva all’istanza. Registri interoperabili, causali normalizzate e separazione preventiva dei dati personali eccedenti riducono insieme il costo amministrativo e il rischio di dinieghi illegittimi. La sentenza anticipa così una trasparenza per progettazione, speculare alla protezione dei dati fin dalla progettazione.

Sul piano processuale, il giudice assume un ruolo conformativo marcato. Il dispositivo indica documenti alternativi, contenuto minimo delle informazioni e tecniche di categorizzazione. Ciò aumenta l’effettività della tutela e previene un nuovo diniego riproduttivo; al tempo stesso richiede cautela, perché la conformazione non può sostituire l’amministrazione nella scelta di soluzioni tecniche equivalenti né imporre elaborazioni non ricavabili dai dati esistenti. La formula adottata dal Collegio, che ricerca «un livello di conoscenza effettivo, ma al contempo proporzionato e sostenibile», può funzionare come criterio di controllo, purché resti aperta a modalità organizzative diverse e a una motivazione verificabile sui costi.

La pronuncia ammette il rifiuto delle richieste realmente sproporzionate, ma ne corregge l’uso difensivo: la massività non autorizza risposte opache, così come la riservatezza non giustifica l’eliminazione di ogni elemento utile al controllo. Il contributo più rilevante è un “minimo informativo trasparente”, formato almeno da importo e causale sintetica per le risorse pubbliche. Il futuro dell’istituto dipenderà dalla trasformazione di questo standard in prassi stabile: non scegliere tra consegnare tutto e negare tutto, ma costruire dati ostensibili che rendano il potere comprensibile senza renderlo indiscriminatamente esposto.