Sanità nel Regno d’Italia post-unificazione: tra genesi e sviluppo

Abstract [ITA]. Il contributo offre una analisi, in chiave storico-giuridica, della genesi e dello sviluppo della sanità pubblica nel Regno d’Italia. Si indaga la disciplina 22 dicembre 1888 n. 5849 interpretandola alla luce del più ampio contesto socio-sanitario del periodo. Si analizza in chiave comparatistica il modello del Regno delle Due Sicilie, e la sua influenza rispetto alla legislazione post-unitaria, con particolare “focus”  alla legge sulla sanità pubblica n° 2248 – 20 marzo 1865. In conclusione, il contributo mira a ricostruire come la normativa promulgata nel 1888 rappresenti possibile punto di partenza  per la successiva affermazione della sanità quale interesse pubblico diffuso e generalizzato nel Regno di Italia post-unificazione.

Abstract [ENG]. This paper offers a historical and legal analysis of the origins and development of public health in the Kingdom of Italy. It examines the normavite n.5849 of 22 December 1888, interpreting it in the light of the broader socio-health context of the period. It analyses, from a comparative perspective, the model of the Kingdom of the Two Sicilies and its influence on post-unification legislation, with a particular “focus” on the Public Health Act n. 2248 of 20 March 1865. In conclusion, the article aims to reconstruct how the legislation enacted in 1888 represents a possible starting point for the subsequent establishment of healthcare as a widespread and generalised public interest in the post-unification Kingdom of Italy.

Sommario: 1. Introduzione – 2. Un giovane regno in costruzione: paradigma sanitario negli anni 1861-1885 – 3. Promulgazione della legge Crispi-Pagliani – 4. Sanità nel Regno delle Due Sicilie – 5. Innovazioni nella normativa del 1888 – 6. Regolamento attuativo R.D. 3 febbraio 1901 n° 45 e del sacrificio del principio di non ingerenza nelle questioni sociali dell’800 liberale – 7. Il sindaco quale ufficiale di governo – 8. Considerazioni conclusive

1. Introduzione

La pubblica salute ha rappresentato, nei diversi secoli, campo di confronto fra le diverse opinioni e modelli organizzativi delle collettività gerarchicamente strutturate. Ci si propone di ricostruire il percorso evolutivo storico-sociale della sanità e del conseguenziale diritto alla salute nel regno d’Italia, nell’arco temporale compreso tra il 1861 e 1901. Tale analisi sarà integrata dalla comparazione alla disciplina vigente nel Regno delle Due Sicilie  ed alla prima normativa sanitaria del regno promulgata nel 1865. Si esplorerà la legge rubricata “Sull’ordinamento dell’amministrazione e dell’assistenza sanitaria del Regno” n° 5849 del 22 dicembre 1888, nota al grande pubblico anche come normativa Crispi-Pagliani[1]. Tale disciplina, può essere interpretata come la prima riforma sanitaria in ottica unitaria e ammodernatrice nel giovane regno unitario. Costituirà, infatti, la base fondante dell’ordinamento sanitario del regno prima e parzialmente della repubblica successivamente; fino alla istituzione del Servizio Sanitario Nazionale con la legge n° 833[2] del 23 dicembre 1978.

2. Un giovane regno in costruzione: paradigma sanitario negli anni 1861-1885

Negli anni post Unità d’Italia, si rese necessario un approccio emergenziale del governo rispetto alla situazione sanitaria nei territori. Dal marzo 1865 il neo stato unitario si era dotato di una embrionale legge disciplinante la sanità pubblica, ovvero la legge n° 2248/1865. Tale costrutto si proponeva “in primis” di armonizzare le diverse normative sanitarie dei regni preunitari ed “in secundis” di effettuare un riordino degli obblighi statuiti in capo ai comuni. Nello specifico risultavano onerati i comuni – quali enti a diretto contatto con la popolazione – di dotarsi di un medico condotto e di provvedere alla sua nomina. Tale professionista, secondo questo intendimento, sarebbe stato deputato oltre che a sommarie funzioni di carattere amministrativo anche alla primaria assistenza per gli indigenti. Da quanto detto si evince come tale normazione, poi novellata con la legge Crispi-Pagliani, creasse in ordine gerarchico un “triangolo” decisionale e gestionale che vedeva una forte preminenza dell’agire dei seguenti poteri: Governo e/o Ministero: organo apicale competente ad effettuare, per mezzo anche del Consiglio Superiore di Sanità, una azione di normazione, supervisione e coordinamento centralizzato; Prefetto in qualità di diramazione territoriale dell’ufficio del governo: Esso operava come struttura di diretto ed effettivo collegamento tra organi centrali e periferici. Era onerato di operare compiti di coordinamento tra i comuni oltre che di vigilanza in materia di pubblica sicurezza nella sanità; Comuni: Essi si configuravano come organi periferici di concreta azione, risultavano onerati di attuare le misure e di svolgere di fatto l’azione di prevenzione e contenimento sanitario.

Tale scala di comando trova esplicitazione nella “Legge sulla Sanità Pubblica – 20 Marzo 1865 n. 2248 – Allegato C”.

La dinamica gestionale risulta analizzata dal Professore Martino Edoardo[3] come di seguito: «Art. 1. La tutela della sanità pubblica è affidata al Ministro dell’Interno e sotto la sua dipendenza ai Prefetti, al Sotto-prefetti ed al Sindaci.»

Tale costrutto di “incipit” giuridico-organizzativo, risulterà interamente ripreso dalla legge del 1888 a chiarimento del mantenimento dell’assetto istituzionale e organizzativo. Il governo per mezzo di tale normazione, sembrava configurare la tutela sanitaria come sistema scientificamente organizzato, diviso nei compiti e volto a garantire una risposta gerarchizzata ed efficace, quanto meno in astratto. In sintonia ed in sincronia con i tempi, la questione sanitaria risultò essere affrontata con un approccio quasi “marziale” volto e finalizzato a controllare e sconfiggere il rischio. Tale evenienza, secondo il pensiero dominante dello stato ottocentesco, esigeva ferma e rapida risposta in quanto costituiva minaccia alla spesso fragile sicurezza sociale dei luoghi. Siffatta interpretazione trovava maggiore causa e sommatorio motivo di preoccupazione nei territori del sud, caratterizzati da povertà, colpiti dal brigantaggio e da malattie endemiche incrementate spesso dalla povertà. La disciplina legislativa in analisi risultò innovativa nel contesto socio-giuridico dell’epoca. Essa si proponeva di istituire un’organizzazione specifica e scientifica – fondata sul coordinamento tra i diversi organi ed enti dello stato – in un settore che era ancora in larga parte delegato alla carità. In tale lasso cronologico, si analizza, come  non era ancora pienamente maturata una coscienza sociale o una opinione pubblica che riconoscesse il godimento e la tutela dalla salute come diritto soggettivo fondamentale, nella accezione moderna e costituzionale del termine.  Esso, nella maggior parte degli stati d’ Europa, nonostante la normativa presente, tendeva a essere in larga parte considerato spesso come di scarso interesse pubblico se non in tempo di epidemie. Negli stati preunitari esistevano delle Magistrature di Sanità[4] e/o uffici competenti ma essi risultavano, spesso in base alle diverse sensibilità delle amministrazioni preunitarie, mal finanziate e con oneri del tutto delegati ai comuni e agli enti ecclesiastici. L’onere in capo alle magistrature e/o ai comuni comportava, nel concreto, una forte disparità di standard qualitativi in ottica di welfare, offerto alla popolazione indigente. Si rappresenta come la normativa in oggetto riconoscesse, secondo quanto previsto ancora oggi nella nostra legislazione amministrativa, il sindaco come specifico ufficiale di governo capace di agire per mezzo di poteri autoritari. Egli, infatti, in tale veste ed in ossequio alle prerogative a lui riconosciute poteva, concordemente al parere dell’organo sanitario comunale, disporre la chiusura di intere zone ritenute insalubri o anche decidere per l’isolamento con conseguenti azioni di para-polizia sanitaria. Sul profilo amministrativo era competente a adottare gli equivalenti dell’epoca delle nostre moderne ordinanze contingibili e urgenti. Esse, all’ epoca, risultavano caratterizzate per la scarsa contestabilità e dalla immediata efficacia. Nel concreto questi provvedimenti erano difficilmente impugnabili per via dei limitati strumenti di tutela giurisdizionale, esercitando così, di fatto, una elevata capacità di compressione dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi del regnicolo.[5] Il sindaco come ufficiale di governo risultava in ambito amministrativo massima espressione dello stato unitario. La concezione dell’epoca interpretava l’amministrazione dello stato come collegata e con funzioni specifiche ed esclusive e mai concorrenti tra loro. Il sindaco poteva esplicitare il suo mandato in doppia veste: essendo al contempo sia organo locale eletto e sia ufficiale di governo. Egli conciliava in sé : l’agire democratico rispetto al suo ufficio locale e  il potere autoritativo frutto della investitura superiore nel caso di emergenza. Questa duplice funzione rendeva il suo ruolo centrale nella sanità pubblica post-unitaria, riconoscendogli in via del tutto esclusiva una ampia e difficilmente sindacabile discrezionalità. Tale libertà di azione risultava amplificata ancor più da una timida azione di censura giudiziaria in materia amministrativa. In tema di istituzioni sanitarie la Legge del 1865 non apportava un concreto ordine definitivo. Essa si limitava, infatti, a prevedere un debole potere ispettivo in capo agli organi preposti in materia di salubrità e gestione degli istituti di cura e ricovero. Tale attento e per certi versi estremamente mite agire del legislatore rinnova e rafforza il “focus” di tale analisi ovvero la ricostruzione del “movens” del governo, traducibile nel garantire l’ordine sociale senza sconfinare in una concreta tutela della salute. Gli enti risultavano in larga parte privi di una specifica disciplina oltre che non sovvenzionati con finanziamento statale, rimanendo quindi, in larga parte, dipendenti per il loro sostentamento dalla carità o dalla azione dei comuni. Occorre analizzare come il legislatore, in cesura con quanto disposto prima, regolamenti in maniera estremamente puntigliosa la disciplina mortuaria e nello specifico la sepoltura con controlli di polizia mortuaria, al fine di scongiurare epidemie e disagi socio-sanitari. È elemento fondamentale e comprovato come il ventennio e oltre, tra la compiuta unità e il varo della specifica e più completa legge Crispi-Pagliani in tema di sanità, risultò segnato da diverse epidemie. Tali emergenze sanitarie furono affrontate dal neo unitario spesso in carenza di una normativa chiara e unitaria. Le lacune procedurali in materia fecero emergere la pochezza e la limitatezza dell’intervento pubblico. In realtà la normativa del 1865 risultò inidonea nel fornire una risposta completa ed efficace, rendendo necessario il legiferare per colmare tale mancanza. Nello specifico, si ricostruisce, come con cadenza regolare si ebbero epidemie di colera tra gli anni 1865-1867, di vaiolo e consunzione in maniera endemica e costante; tutti eventi che resero necessario il ricorrere all’azione di normazione di emergenza con risultati spesso inefficaci e disordinati. Le epidemie, costanti ed estremamente impattanti sulla popolazione in particolar modo nei territori da poco annessi del Sud, evidenziarono nel concreto le profonde criticità delle norme locali e della azione caritatevole, ereditate dai precedenti regni e sommariamente riformate nel 1865. Tali norme e discipline di azione, risultavano peraltro difficilmente attuabili in virtù della carenza di fondi oltre che di coordinamento e organizzazione. Allo scopo di porre un argine ai fenomeni socio-epidemici, si configurò come pressante la necessità, sotto un profilo giuridico-sanitario, di un intervento armonizzante in linea con i sentimenti di progresso e innovazione dell’epoca.

3. Promulgazione della legge Crispi-Pagliani

Tale normazione, avente carattere di integrazione oltre che  principalmente di novella, prese avvio nel 1888 ad opera del primo ministro Crispi. La legiferazione conseguente non va però interpretata in cesura rispetto alla precedente normativa e certamente non come riconoscimento diretto di un diritto soggettivo alla pubblica assistenza sanitaria. Tale concetto, infatti, all’epoca non risultava minimamente incardinato nell’interesse di uno stato liberale ottocentesco. L’intervento deve essere inteso come una azione di polizia sanitaria[6], volta al mantenimento dell’ordine pubblico minacciato dai malumori e tumulti popolari derivati dalle epidemie. A rappresentazione di quanto esplicitato si evidenzia come la legge Crispi-Pagliani incardini le decisioni sanitarie non in capo a un dicastero di salute pubblica, ma in capo al Ministero dell’interno e quindi a cascata sui prefetti e ulteriori ufficiali di governo locali.

Saverio Luzzi[7], riprendendo quanto espresso da Stefano Perrier, rappresenta  quanto di seguito: «[…]Perrier ricordò come la legge Crispi-Pagliani del 1888 affidasse la tutela della salute pubblica al ministero dell’Interno. La cosa fu naturale, poiché a quell’epoca i compiti di igiene e profilassi erano relativamente limitati. Con l’andare degli anni le funzioni di tutela sanitaria dello Stato si ampliarono, ma questo aumento delle competenze non venne accompagnato da una razionalizzazione degli enti preposti a tali mansioni, per cui si verificò una crescita disordinata di istituzioni ed una confusione nell’attribuzione di compiti che andava risolta quanto prima.»

In tale frangente cronologico, il tentativo di normare la sanità nel neonato regno risultò una impresa quanto mai complessa e gravata dall’affidamento della sua gestione a un dicastero profondamente lontano dall’avere una piena sensibilità che riconoscesse il diritto alla salute. La normativa, infatti, in linea con il pensiero ottocentesco, esautorava la figura sanitaria da uno specifico ruolo di direzione e amministrazione effettiva, riservandole la funzione di controllo della salute e di direzione degli ufficiali diretti e periferici di governo. La salute pubblica, quindi, risultava strettamente connessa al controllo del territorio e alla sicurezza. In tale contesto si ribadisce come il “movens” della azione legislativa non fosse primariamente motivato dal riconoscimento della salute del singolo come diritto meritevole di tutela, ma dalla tutela e dalla sicurezza dell’ordine pubblico. Tale impostazione verticistica e di polizia sanitaria trova fondamento nell’enunciato del Capo I – Degli uffici sanitari – art. 1, ove si sancisce:«La tutela della sanità pubblica spetta al ministro dell’interno, e, sotto la sua dipendenza, ai prefetti, ai sottoprefetti ed ai sindaci.»[8].

È pur vero però, che tale disposizione ebbe il merito di ordinare e responsabilizzare l’apparato del neonato regno. Essa, infatti, in riguardo all’aspetto amministrativo riorganizzò o per meglio dire organizzò il sistema verticistico di responsabilità sanitaria nei territori, risultando anche in alcuni suoi articoli estremamente moderna e quindi conseguenzialmente in cesura con il periodo e il sentimento liberale dell’epoca. All’apice della piramide amministrativa-decisionale, furono posti il Ministero dell’interno e il Consiglio Superiore di Sanità[9] con la loro conseguenziale investitura di funzioni normative e di coordinamento. Il ministero era deputato al coordinamento, mentre le mansioni ispettive e valutative erano poste in capo al Consiglio, organo di natura tecnica e non direttamente politico. La disciplina del 1888, infatti, regolava la natura e la struttura in maniera specifica del Consiglio Superiore di Sanità ed i relativi organi decentrati di sanità.

Francesco M. Fiore Melacrinis[10] osserva nel suo saggio come: «Inoltre, la legge stabiliva che il ministro, nell’esercizio dell’azione di governo in materia sanitaria, fosse assistito da un Consiglio superiore di sanità (CSS), e che i prefetti e i sottoprefetti venissero coadiuvati, rispettivamente, dà Consigli sanitari provinciali (CSP) e dà Consigli sanitari di circondario (CSC). La legge disciplinava poi la composizione dei consigli di sanità: questi  erano  composti  da  15  membri,  ovvero  da  un  presidente  e  dal  procuratore  generale presso la Corte d’appello, residente nella capitale, da sei consiglieri ordinari (di cui tre eletti tra professori o medici o chirurghi, un farmacista, e due esperti in materie giuridiche o amministrative) e da sei consiglieri straordinari (stessa composizione  dei  consiglieri  ordinari  con  l’aggiunta  di  un  professore  in  veterinaria).»

L’agire dei riformatori comportò, di fatto, una parziale dualità nella amministrazione della salute pubblica. Tanto si ravvisa nella previsione di una divisione di funzioni tra il ministero e il Consiglio, riservando però sempre e solo al dicastero la decisione effettiva, non riconoscendo in capo al Consiglio una capacità di regolamentazione diretta. In tale percorso di decentramento della amministrazione della sanità si normavano gli organi locali. Essi vennero riorganizzati e rimodulati nei compiti e nelle responsabilità attribuendo maggiori prerogative e dunque rinvigorendo nella loro funzione il ruolo dell’ufficiale sanitario, del medico condotto e del medico provinciale. Risultò previsto anche un rapporto di servizio e dipendenza amministrativa della figura sanitaria rispetto alla istituzione, sia a garanzia dell’agire nell’interesse della collettività e sia al fine di disporre della professionalità per garantire il controllo delle epidemie, assicurando l’approntamento di ogni idonea contromisura per il contrasto ed il contenimento delle morbilità. Fu ripresa, seppure in maniera parziale e chiaramente riformata e adeguata ai tempi, la figura del Magistrato di Sanità, di Manzoniana memoria. Lo stato in pieno ossequio al sentimento del tempo agì per trasformare, quanto meno questo in origine era il proposito, le figure sanitarie in una sorta di “ufficiali di polizia sanitaria”, capaci di garantire un’azione efficace e diretta nella prevenzione e lotta all’insorgere delle epidemie ed al contempo preservare la salute pubblica, che per altro ormai non era più intesa soltanto come opera caritatevole ma come interesse di ordine pubblico. Tale norma, dopo secoli, ebbe il vanto di centralizzare e sottrarre, almeno parzialmente, la gestione della salute e della morbilità alla misericordia religiosa, come era avvenuto nei regni preunitari, ponendola sotto la gestione prettamente comunale o provinciale. In digressione storica si osserva come a partire dal basso medioevo, con il sorgere dei primi monasteri-ospedali, l’assistenza sanitaria e la cura degli infermi era stata intesa come strettamente legata al sentimento Cristiano e quindi religioso. Tale pensiero entrò parzialmente in crisi solo sul finire del 1700 con l’avvento dell’illuminismo che, derivato dal progresso della scienza e della medicina, propugnò che l’apparato amministrativo si affrancasse dalla religione.  In tale epoca, infatti, si affermerà per la prima volta, maggiormente in Francia e nelle repubbliche gemelle, un diritto sanitario amministrativo non come legislazione di urgenza ma come normazione stabile volta a gestire e regolare la salute pubblica e la relativa assistenza.

4. Sanità nel Regno delle Due Sicilie

Il Regno delle Due Sicilie presentava una struttura organizzativa ed operativa in tema di sanità estremamente variegata e caratterizzata, soprattutto nelle aree interne, da una gestione confessionale della ospedalità e della assistenza. In tale prospettiva non risulta possibile riscontrare, nel concreto, fino alla seconda metà del 1700 un sistema sanitario unitario e centralizzato seppure rudimentale nei territori del regno. Si registra come solo nell’anno 1734, ad opera del re Carlo di Borbone[11] avvenne una riorganizzazione e fondamentale rafforzamento sia amministrativo che operativo della magistratura di sanità, competente a supervisionare tanto l’igiene pubblica, nello specifico le endemiche epidemie traversanti con cadenza regolare il regno, quanto le quarantene e la sanità dei porti. Siffatta magistratura, non sconosciuta agli altri stati della penisola, risultava, però, nella maggior parte dei casi sprovvista di poteri amministrativi oltre che di una idonea struttura periferica finalizzata al controllo capillare ed alla azione sistemica nei territori. Il magistrato, inoltre, non era competente direttamente in termini decisionali e di gestione sulle strutture di ricovero, che  non erano gestite come “res pubblica” ma molto spesso da enti confessionali e rette grazie a donazioni di notabili locali. Si annoverano nella Sicilia dell’epoca come casi del tutto singolari e quindi degni di nota, alcuni esempi di istituti di ospedalità e ricovero di natura parzialmente laica, seppur ancora commista a forme di gestione confessionale. È giusto dire come tale approccio caritatevole ed in parte laico, rappresentò nel regno un primo passo verso la evoluzione della sanità affrancata dalla religiosità. In tale traccia i primi passi in fatto di sanità generalizzata amministrata dagli enti locali nel regno borbonico si riscontrano solo nel XIX secolo, con la promozione delle prime norme di igiene pubblica in linea alle idee esposte anni prima dal Dott. Giovanni Maria Lancisi[12] e con le prime disposizioni volte alla vaccinazione contro il vaiolo, sulla scorta stavolta di quanto pubblicato negli studi del Dott. Edward Jenner[13]. Elemento fondamentale, in tema di vaccinazioni nel regno, fu rappresentato dalla istituzione della Commissione Centrale di Vaccinazione nel 1818. Con essa per la prima volta si rivolgeva attenzione diretta alla profilassi e consequenzialmente a un intervento sanitario precoce, rispetto a una azione emergenziale successiva. La istituzione della suddetta commissione è analizzata da Antonio Randazzo[14]: «[…] tassello importante dell’organizzazione centrale della Sanità Borbonica fu l’istituzione della Commissione Centrale di Vaccinazione con il Regio Decreto n.  1361 del 20 ottobre 1818, per provvedere alla vaccinazione gratuita contro il vaiolo.  Un nuovo istituto sanitario che fu anche articolato perifericamente nelle Commissioni Vacciniche del-le Intendenze di Valle. […]»

È necessario osservare come nel regno borbonico, non sia stata sviluppata una  completa e unitaria legislazione direttamente specializzata in fatto di sanità, cosa che invece avverrà con la legge del 1865 e del 1888 nel Regno d’ Italia. Di seguito, molteplici furono le azioni mirate a singole necessità della salute pubblica, senza mai però prevedere una strutturazione, che risulterà operativa solo nell’Italia unità. Nello specifico il territorio di Sicilia risultò diviso, dal punto di vista amministrativo, in Valli[15] con la conseguente organizzazione della sanità pubblica nei territori. Il sistema sanitario era affidato, come poi seguiterà ad essere nel Regno d’Italia, al Ministero dell’interno e a due magistrati supremi di sanità a Palermo e a Napoli. Essi erano competenti a organizzare per il tramite del Soprintendente Generale di Salute Pubblica, e quest’ultimo per mezzo delle competenti commissioni nei singoli distretti-valli. Nonostante la capillare organizzazione burocratica, il regno risultò spesso carente nella attuazione dell’organigramma sanitario. Da allora fino alla capitolazione di Gaeta, si osserva, come il diritto alla sanità non fu certamente interpretato come un affare di stato, essendo di fatto demandato, in larga parte, alla libera contrattazione tra privati e alla carità e all’agire di enti religiosi e confraternite. In tale sistema, estremamente frammentato e decentralizzato, le figure sanitarie non risultavano pienamente normate nello specifico rispetto ai compiti ed alle responsabilità ed in particolar modo ai poteri. Essi, infatti, individuavano la figura del medico condotto come funzionario stipendiato dal comune o dall’ente locale, non direttamente e completamente incaricato di garantire un servizio universale di assistenza, come nella moderna concezione, ma meramente chiamato a svolgere primariamente funzioni di sicurezza sanitaria col compito di garantire la profilassi locale e la tenuta della salute rispetto alle epidemie e solo in ultimo una residuale assistenza agli indigenti. La nomina, inoltre, poteva e doveva subire una sorta di ratifica da parte del magistrato di sanità competente. Al di sopra del medico condotto risultava esserci gerarchicamente l’ufficiale sanitario. Quest’ultimo, diversamente dal medico condotto, tendeva a essere come da nomenclatura un funzionario della amministrazione reale sul territorio. A differenza del medico condotto, egli non era direttamente chiamato a erogare prestazioni sanitarie ma svolgeva in larga parte una funzione prettamente burocratica occupandosi infatti di atti di natura statistica ed amministrativa. Egli, inoltre, come burocrate era chiamato a dare seguito a quanto disposto nella capitale o dal magistrato di sanità competente ed a provvedere nello specifico a sovraintendere alla gestione e al contenimento delle epidemie in un singolo territorio o in territori più ampi. Tali figure sanitarie-amministrativamente risultavano titolari di non indifferenti poteri di gestione ed autorità. Esse, infatti, erano generalmente competenti nell’assicurarsi della qualità delle cure negli ospedali o nei singoli comuni, del rispetto delle normative centrali, ed abilitati ad esercitare poteri coercitivi e nella fattispecie titolati a poter ordinare quarantene e operazioni speciali di igiene pubblica. Erano demandati a controllare, in qualità di responsabili, anche l’operato dei medici condotti e l’applicazione delle norme centrali nei singoli territori. Da quanto detto emerge che nel sistema borbonico l’atto medico diretto era competenza e responsabilità del medico condotto. Diversamente la specifica adozione delle misure sanitarie e quindi l’agire conforme del medico condotto risultava essere responsabilità dell’ufficiale sanitario. Egli, infatti, in qualità di superiore gerarchico tendeva a essere preposto a gestire l’aspetto amministrativo della sanità nei territori.

5. Innovazioni nella normativa del 1888

Per mezzo della normativa del 1888 si inizia, la costruzione e il conseguente approntamento di un embrionale sistema sanitario organizzato basato su un modello gerarchico-verticistico. Venne normata in maniera estremamente precisa la scala direttiva in tema di sanità, fino a quel momento, quando prevista, estremamente frammentata ed esternalizzata rispetto al controllo statale. Si ritiene fondamentale osservare come già nell’anno precedente il governo aveva iniziato un’opera di normazione e riordino. Tale azione era stata realizzata, prendendo ad esempio il modello tedesco, mediante la creazione presso il competente Ministero dell’interno di una direzione della sanità pubblica.  La neonata direzione risultò congegnata in maniera più specifica rispetto  alla  omologa tedesca, in quanto individuate le criticità si ritenne di risolverle differenziando le funzioni consultive ed esecutive per mezzo delle attribuzioni di competenze al Consiglio Superiore di Sanità.

Di tale ristrutturazione scrive il Prof. Avv. Cereseto[16]: «[…] Con R. Decreto 4 settembre 1887 si istituiva una direzione della sanità pubblica presso il Ministero, ancora prima dell’attuazione della nuova legge, con attribuzioni in qualche modo analoghe a quelle conferite all’ufficio centrale sanitario della Germania. L’on.  Pacchiotti lodava una tale istituzione: e, dopo aver notato che nell’ufficio centrale germanico sono confuse le attribuzioni consultive ed esecutive, osservava a questo riguardo: In Italia sì invece ritiene con maggiore saggezza una separazione tra il Consiglio superiore di sanità con voto consultivo, ma indipendente, sotto la direzione e responsabilità del ministro dell’interno, e la direzione di sanità, che rappresenta tra noi l’ufficio germanico.  Così da noi si trova una grande assemblea di uomini egregi, che sotto aspetti diversi, ma con identico obbiettivo, studiano le grandi questioni d’igiene, od un ufficio speciale quasi fosse il potere esecutivo di quella.  L’una o l’altro stanno da loro.  Ciò che presso di noi è diviso, in Germania sta unito.  L’istituzione italiana è in perfetta correlazione con tutto l’organismo politico ed amministrativo del regno, e si fonda sui veri principi liberali.  L’istituzione germanica è più autoritaria e correlativa allo spirito che le die’ vita […]»

Nello specifico si riconosce come a livello storico-giuridico la normativa in studio trovasse fondamento e rifacimento nella concezione amministrativa e gerarchica degli stati europei del tardo 800. Tale modo di concettualizzazione, concepiva l’agire pubblico in materia di sanità come eccezione necessaria e tollerata in caso di pericoli per la collettività e quindi, conseguenzialmente, a garanzia della “pax sociale”. Occorre puntualizzare, però, come suddetta azione pubblica non origini dalla volontà di tutela della salute del singolo, diritto per altro non codificato né per mezzo di disposizioni statutarie né per mezzo di ordinarie normative nella accezione moderna a noi contemporanea. Si ribadisce, al fine di meglio categorizzare e indagare i motivi alla base dell’ordinamento, come l’agire in materia di sanità fosse inteso secondo competenza e funzione di polizia amministrativa, in ottica di garanzia dell’ ordine pubblico e igiene urbana. La normazione, così concepita, principiava da un mero interesse pubblicistico e collettivista e non da un riconoscimento, anche implicito, di un diritto soggettivo meritevole di tutela e integrazione; diversamente, dunque, da quello che oggi dispone l’art. 32 della Costituzione. In tale frangente, comunque, la sanità venne sottratta in parte agli enti ecclesiastici, razionalizzandola ed armonizzandola e compiendo effettivamente un primo passo verso una disciplina sanitaria uniforme. Prudentemente, però, la stesura della norma, conformemente con il periodo, si arrestò il momento prima di sconfinare nel disciplinare il diritto del singolo. Il legislatore dimostrò di dovere organizzare sì la materia, ma non tanto da tutelare il singolo nella sua dimensione individuale. Si procedette, quindi, alla prima grande stagione di normazione delle figure sanitarie, sottraendole alla dimensione cerusica e ponendole sotto diretta competenza dello stato, riconoscendo loro dignità professionale e giuridica. Tali riforme diedero seguito, in vero, a quanto intrapreso già timidamente nel 1865. Si promosse, per mezzo del Consiglio Superiore di Sanità una azione consultiva in campo sanitario, antesignana della futura normazione n° 455/1910[17]. La disciplina del 1865 risultò rinvigorita dalla ampia legislazione di fine anni Ottanta dell’Ottocento, che ordinava in maniera capillare la formazione accademica e definiva in maniera specifica l’iscrizione e la possibilità di esercitare la pratica sanitaria. Nello specifico la professione medica sarà sottoposta a un controllo effettivo, da parte di un ordine competente, soltanto nel 1910 con il governo Luzzati. Tale regolamentazione per la prima volta disciplinava, come già avvenuto per l’avvocatura nel 1874, la costituzione, le funzioni e le prerogative dell’ordine. L’esercizio della  professione medica, infatti, solo parzialmente regolata, presentava diversi profili di lacunosità.  Tale realtà trova riscontro ad opera di Maurizio Benato[18], il quale afferma in ottica ricostruttiva come: «[…] La legge fu approvata dal Parlamento il 10 luglio del 1910 sotto la Presidenza del Consiglio di Luigi Luzzati […] La legge disponeva l’istituzione in ogni Provincia dell’Ordine dei Medici Chirurghi, dei Veterinari e dei Farmacisti e ne subordinava l’iscrizione al godimento dei diritti civili e politici e al possesso del diploma rilasciato da una Università riconosciuta dal Regno. […]  Al Consiglio dell’Ordine, composto di cinque o di sette membri eletti a maggioranza, spettava il compito di “vigilare alla conservazione del decoro e dell’indipendenza dell’Ordine stesso”, “di reprimere in via disciplinare gli abusi e le mancanze di cui i sanitari liberi esercenti si rendano colpevoli” e “di interporsi, se richiesto, nelle controversie fra sanitario e sanitario o fra sanitario e cliente, per ragioni di spese, di onorari o per altre questioni inerenti all’esercizio professionale, procurando la conciliazione della controversia e, in caso di non riuscito accordo, dando il proprio parere sulle controversie stesse” (art. 8). Appare interessante notare che 2 all’articolo 9 si stabiliva che, contro i provvedimenti del Consiglio dell’Ordine, era ammesso il ricorso all’adunanza generale dell’Ordine stesso riportando al gruppo dei pari il giudizio di secondo grado, salvo poi attribuire – se necessario – il giudizio finale al Consiglio Superiore di Sanità […].»

In tale ragionato sistema si provvide, in concreto, ad onerare gli enti locali e periferici, fino a quel momento in balia di una autonomia sfociante nella quasi anarchia, di obblighi e competenze specifiche. Fu ripartito un preciso carico di competenze con la previsione di uffici preposti e quindi una amministrazione specifica. Si abbandonava infatti la concezione del magistrato di sanità o dell’ufficiale sanitario come professionista isolato e unico. Le figure individuate e preposte furono dotate di uffici di diretta collaborazione con organico e risorse e ad esse si riconoscevano poteri concreti e definiti con una chiara rubrica normativa. Tale azione rappresentò le fondamenta che supportavano la regolamentazione in materia di igiene pubblica, quarantena e trattamenti sanitari coercitivi. Nel particolare  la normativa disciplinò l’agire della polizia mortuaria e veterinaria. Nel contesto delle norme riguardanti la polizia mortuaria, ci si andava a confrontare e ad intervenire con una legislazione rimasta in larga parte statica da circa 80 anni, ovvero dall’ editto di Saint-Cloud[19] del 1804 e successivamente esteso ai territori di Italia sotto influenza. In materia veterinaria l’incardinamento nell’ordinamento incideva in maniera innovativa ed estremamente di cesura. La cultura europea dell’epoca in tema di allevamento risultava ancora in fase di sviluppo ed evoluzione, quindi parzialmente incapace di provvedere efficacemente al contenimento delle epidemie provenienti dal mondo animale e trasmissibili agli umani. La legislazione in materia, anche se non tutelava direttamente la salute come diritto del singolo, tuttavia operava in realtà una opera di protezione contenendo il rischio di epidemie tramite un controllo sanitario sugli animali. L’azione dell’esecutivo si inserì quindi con forza nel più ampio processo europeo di normazione rispetto alla sanità ed alla profilassi veterinaria. Di fatto, seppure con i limiti e le condizioni dell’epoca, la normativa prevedeva una concreta ed effettiva minima assistenza verso il regnicolo. Tale principio del tutto innovativo trovava fondamento e legittimazione nell’ articolo 3 della normativa in analisi. Si disponeva, in maniera anticipatoria per i tempi, un velato riconoscimento di assunzione dell’onore di cura per gli indigenti, in capo all’apparato pubblico.

Si affermava infatti come di tale funzione fossero onerati i comuni o i consorzi per mezzo conseguenzialmente del medico condotto da essi nominato: «All’assistenza medica chirurgica ed ostetrica, gratuita pei poveri, ed a quella zooiatrica, limitata ai luoghi ove ne sarà riconosciuto bisogno, provvederanno i comuni sia isolatamente sia associati in consorzi, quando l’una o l’altra non sia assicurata altrimenti.»[20]

Tale legge nel suo articolarsi risultò innovativa in quanto statuì non soltanto un primitivo diritto di assistenza nei confronti degli indigenti ma altresì riconobbe tutela per le puerpere, e quindi implicitamente il diritto alla tutela ed alla assistenza nei confronti del nascituro. Il legislatore volendo, in teoria, riconoscere il diritto del nascituro anche nel momento antecedente alla vita, ritenne opportuno soffermarsi su una attenta differenziazione e specificazione circa il concetto di diritto alla salute.

Tale principio trova specifica enunciazione al Capo VI – Dell’assistenza medica, chirurgica ed Ostetrica nei comuni all’ art. 14 ove si afferma: «L’ assistenza medica, chirurgica ed ostetrica, dove non risiedano medici e levatrici liberamente esercenti, è fatta almeno da un medico chirurgo condotto e da una levatrice residenti nel comune o da esso stipendiati coll’ obbigo della cura gratuita dei poveri. Dove risiedano più medici o più levatrici liberamente esercenti, il comune stipendierà uno o più medici e chirurghi, una o più levatrici secondo l’importanza della popolazione, per l’assistenza dei poveri. […]»[21]

Opportunità e collocazione storica richiede che tale articolo vada letto secondo lo spirito dell’800 liberale, intendendolo non come specifico riconoscimento di un diritto inalienabile alla salute, volto a garantire una assistenza fin dal momento iniziale della nascita, ma come intervento mediato volto a ridurre la mortalità e controllare le pratiche ginecologiche al di fuori della normativa, garantendo sicurezza socio-sanitaria.

6. Regolamento attuativo R.D. 3 febbraio 1901 n° 45 e del sacrificio del principio di non ingerenza nelle questioni sociali dell’800 liberale

 La disciplina normante circa il contenimento ed il contrasto alla diffusione delle patologie veneree, estremamente diffuse all’epoca, per mezzo del Regolamento Attuativo N° 45 del 1901 il quale predispose un ampliamento delle competenze pubbliche, ebbe grande impatto in senso migliorativo dello “status quo” antecedente.  Al Titolo V Capo XIII con rubrica misure contro la diffusione delle malattie infettive dell’uomo si stabilisce, in cesura con il passato, l’obbligo di denuncia di patologie infettive. L’enunciato siffatto rafforza e sancisce ancor più il controllo pubblico-amministrativo sulla situazione socio-sanitaria dello stato.

Si afferma all’ art. 129 come: «Agli effetti dell’art. 45 della legge 22 dicembre 1888, è obbligatoria per i medici la denuncia delle seguenti malattie: a) il morbillo, la scarlattina, il vajuolo e vaioloide, il tifo addominale, il tifo petecchiale, la difterite e crup, la febbre puerperale, il colera, la febbre gialla, la peste bubbonica ed altre malattie diffusive o sospette di esserlo che venissero indicate dall’Autorità sanitaria con speciali ordinanze; […] d) la sifilide trasmessa per baliatico mercenario; […] L’Autorità sanitaria potrà, con speciale ordinanza, rendere obbligatoria anche per gli albergatori od affittacamere la denunzia di una o più delle suindicate malattie.»[22]

L’ art. 135 del regolamento attuativo riconosce una competenza diretta al fine della esecuzione delle norme profilattiche, in capo agli uffici sanitari, rispetto alla necessità di contenere le patologie infettive. Tale disposizione si inquadra  nella logica di assicurare una tutela socio-sanitaria ad ampio raggio. Principiando da tale normazione risulta possibile ricostruire come il regolamento attuativo avrebbe svolto non soltanto una azione specificante ma anche indirettamente ampliante il costrutto iniziale. Il governo in tale ragionamento ricostruttivo, risulta possibile ipotizzare, sembra aver deciso di utilizzare un regolamento attuativo al fine di ampliare il controllo sanitario e codificare una azione ancora più incisiva, frutto dei nuovi sentimenti sociali emergenti. Tale provvedimento avrebbe liberato l’esecutivo dall’annosa questione del controllo parlamentare della norma. La scelta anzidetta permetteva, per altro, di scongiurare l’ampio dibattito e scontro politico che comportava ogni riforma in quegli anni. Sul piano meramente speculativo risulterebbe così facile asserire come si decise di utilizzare un regolamento tecnico per ampliare il novero dei “diritti” riconosciuti ed al contempo promuovere i poteri amministrativi ponendo la norma al passo con l’evolversi dei tempi. Il governo avrebbe operato un superamento controllato, in nome del progresso, del principio dell’Ottocento liberale della non ingerenza[23] dello stato nelle questioni sociali, e quindi nel diritto alla salute.  All’epoca la salute, come le ulteriori problematiche sociali (povertà, invalidità) erano spesso ritenute, secondo il sentire socio-morale, non come meritevoli di assistenza, ma come colpe. Tale connotazione di colpa trovava origine nel pensiero efficace del lavoro, che riteneva coloro che erano incapaci di produrre ricchezza per la collettività come solo peso gravante sulla spesa pubblica e conseguenzialmente sulla società. La normativa del 1888 con il regolamento attuativo del 1901 subì una “flebile” evoluzione. Tale evoluzione contribuì in maniera decisiva alla parziale capacità di resistenza della normativa in analisi, con giuste attività di “labor limae” fino al 1978.

7. Il sindaco quale ufficiale di governo

Si analizza come l’ufficio di sindaco, nella giovane Italia Unitaria, assurga sempre più ad un ruolo centrale e denso di oneri e poteri. In tale ragionamento si rappresenta come l’ufficio di sindaco risulti configurato come autorità sanitaria locale che opera in attenta comunione con quanto verticisticamente disposto. Esso infatti riceve, in punta di diritto, titolarità dell’esercizio della legislazione non soltanto di emergenza ma anche ordinaria in tema di igiene e sanità locale. In assenza, infatti, di una magistratura di sanità o uffici di sanità di diretta gestione governativa nei luoghi, esso diventa fulcro della azione amministrativa sanitaria. Nello specifico, come già precedentemente osservato, si configura come organo di intervento diretto e di immediato rapporto con la popolazione. Il sindaco, infatti, è autorità amministrativa competente e capace a emanare ordinanze contingibili e urgenti in tema di salute pubblica e igiene oltre che avere titolarità di esercizio di funzioni dirette o delegate di polizia sanitaria. Tale figura operava con azione delegata di polizia sanitaria per mezzo di azioni dirette a prevenire e contrastare le minacce sanitarie. In ottica meramente comparatistica si osserva come la presente sommazione di oneri e poteri in capo al ruolo del sindaco, presenti elementi di continuità con l’ odierna legislazione del T.U.E.L attuato con Decreto Legislativo 267/2000[24]. La odierna legislazione permette e riconosce, salvo i normali limiti di gravame e contestazione costituzionalmente riconosciuti, la possibilità da parte del sindaco di emanare provvedimenti emergenziali in tema di salute pubblica. Nello specifico si estrapola dal contesto come nella odierna legislazione le ordinanze contingibili e urgenti trovino legittimazione solamente in virtù del soddisfacimento di alcune condizioni propedeutiche, ovvero la presenza di eccezionali situazioni unitamente alla necessità di evitare ulteriori degenerazioni.

Rispetto a quanto interpretato all’ art. 50 Comma V del T.U.E.L. 267/2000 si afferma: «[…] In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. […] »[25].

 La suddetta particolare connotazione trova evoluzione, rispetto a quanto enunciato dalla normativa regia ottocentesca, e proseguo a quanto statuito anche nella moderna disciplina. Il sindaco è  capacitato di agire come ufficiale di governo nel momento in cui ordina sia per tutelare la incolumità pubblica sia che per mantenere la sicurezza urbana.

Tale continuità di attribuzione della capacità di agire quale ufficiale di governo ancora oggi trova riconoscimento nell’ art. 54 Comma 2 e 4, ove si statuisce:

«[…]2. Il sindaco, nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali, nell’ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’interno – Autorità nazionale di pubblica sicurezza. […] 4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti (, anche) (1) contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. […] » [26]

A differenza del passato odiernamente esse hanno, in ossequio alla 241/1990, necessità di essere giustamente motivate, avere natura provvisoria e sono rispondenti a dei principi costituzionali di garanzia, custodi della tenuta dell’ordinamento. Si mantiene ancora oggi, pur avendo subito modifiche, il potere prefettizio. Esso infatti tutt’ora, in qualità di rappresentante nel territorio del governo, ha capacità di intervento in caso di inerzia del sindaco, appunto come ufficiale di governo. Si mantiene al sindaco, tuttavia giuridicamente inalterata, la funzione di garanzia e di tenuta della salute pubblica anche per mezzo di atti emergenziali.

8. Considerazioni conclusive

Le disposizioni legislative del 1865 prima e del 1888 successivamente, rappresentarono il primo tentativo riuscito di mettere ordine e regolamentare quanto ereditato dalla legislazione preunitaria all’indomani del 17 marzo 1861. Tale complesso legislativo del 1888 ebbe il merito di contribuire alla concreta costruzione amministrativa del giovane stato unitario. La legge Crispi-Pagliani e la precedente del marzo 1865 rappresentarono, con diverse sfaccettature, la prima grande stagione di riforma e affermazione del potere centrale sui territori della giovane Italia unita. Tale costrutto di leggi, in comunione con il suo regolamento attuativo del 1901, rappresentò chiaramente l’agire di un regno che si stava edificando, e che riteneva fondamentale basare l’ordine pubblico, spesso minacciato da malattie endemiche nei diversi territori, su un criterio di sicurezza e di efficienza di controllo sanitario. Si stimava il bene della salute e la sua tutela come condizione essenziale di sicurezza collettiva e non ancora come diritto basilare del singolo. Occorre sottolineare, quindi, come l’azione di governo fosse nel concreto mossa dal paradigma ottocentesco secondo cui la salute non era intesa come diritto soggettivo fondamentale tutelabile ma come un mero interesse pubblico necessario per la tenuta del sistema sociale, da gestire secondo poteri pubblicistici tendenzialmente fortemente autoritari. In tale ottica si giustifica e trova logica la mancata previsione di un ministero della sanità. L’investitura della competenza in campo al Ministero dell’interno è motivata dalla sua funzione di controllo della sicurezza interna allo stato; in tale prospettiva la sanità risultava intesa, nella sua gestione, al pari della giustizia e sicurezza. Il paradigma suddetto ha un logico fondamento nella idea di sottoporre l’azione sanitaria alla normativa amministrativa di stampo autoritaria e caratterizzata, ancora, da una limitata tutela giurisdizionale oltre che ampiamente imbrigliata dalla prevalenza della tutela dell’interesse pubblico. In chiave socio-amministrativa la normativa, di cui si discute, deve essere letta e valutata non soltanto come norma di diritto ma come norma di tenuta sociale. Essa, infatti, rappresentò e operò un attento consolidamento della sovranità del neo unitario stato, assommando l’onere di normare in maniera specifica la pubblica amministrazione in campo sanitario, comportando una armonizzazione nell’operare amministrativo del regno con la conseguente risposta alle esigenze del territorio. Tale legislazione trovò anche logica indirettamente dopo il periodo di instabilità susseguente alla grande stagione del brigantaggio post-unitario. In tale periodo storico, e nel disperato tentativo dello stato di operare un contenimento del fenomeno, si era vista una scarsa applicazione del diritto e un sempre maggiore ricorso alla coercizione delle prefetture nel sud Italia. Tale norma contribuì a imporre in ogni campo la costruzione della ossatura dello stato con una forte connotazione prefettizia. Il prefetto, infatti, essendo considerato rappresentate periferico del governo risultava insignito di importanti compiti e deleghe concrete nell’agire senza particolari lacci e laccioli posti a controllo del suo operato. Risulta possibile ipotizzare che il legislatore liberale, di fine Ottocento, intese la sanità come mezzo di garanzia di tenuta dello stato. Esso, infatti utilizzò il decisionismo non solo al fine del contenimento delle epidemie ma anche come mezzo per perpetrare il rafforzamento della autorità e della forza pubblica. In tale cornice la normativa in oggetto esterna tutta la tensione socio-giuridico caratterizzante il periodo. L’Ottocento, e precisamente nei suoi anni finali, si configurò come periodo di transizione caratterizzato dalla ripresa, negli stati liberali, delle istanze illuministe mai realmente sopite dal  Congresso di Vienna. Tale tensione trova massima espressione nella doppia veste della normativa oggetto della nostra analisi. Essa viene sviluppata sia come mezzo di tenuta dello stato moderno sia in chiave di assicurazione della sicurezza sociale. È però pur vero che nonostante la normativa tragga ragion d’essere nell’ “incipit” suddetto, con il suo disciplinare il tema della assistenza di base con la conseguente ripartizione dei compiti tra stato centrale, provincie, prefetti e comuni, e con la sua parziale riorganizzazione delle strutture sanitarie pubbliche e caritatevoli e con la sua innovativa normativa in tema di polizia mortuaria e sanità animale, essa si configurò come una pietra miliare nella certezza della cura. Tale risultato, occorre rammentare, fu effetto e conseguenza realmente soltanto indiretta rispetto a quello che era il “movens” del legislatore. In chiave ricostruttiva si ritiene che la legislazione Crispi-Pagliani, contestualizzata in un più ampio quadro di ricostruzione, rappresenti il punto di passaggio dallo stato puramente liberale – tipico dell’epoca – allo stato liberal-moderato. Tanto per il conseguente allontanamento dal principio della non ingerenza sociale e la timida apertura alla idea di stato amministrativo dotato di welfare in chiave moderna. Il legislatore aveva infatti deciso di assumere in capo all’apparato amministrativo e burocratico – e quindi in capo a sé stesso – in tutte le sue diramazioni non soltanto compiti regolativi ma corposi compiti di intervento puri. Tale agire denota chiaramente una progressiva erosione del concetto di non ingerenza e certamente rappresenta un apripista per il riconoscimento novecentesco, in Europa e in Italia, della salute come diritto soggettivo irrinunciabile e garantito dalla legge. Il susseguirsi di normazioni e regolamenti attuativi rappresentò l’“apeiron” della successiva previsione in costituzione dell’ art. 32. Tale scelta, voluta nell’idea iniziale per garantire stabilità e unità del neo unitario stato, rappresentò l’atto iniziale del riconoscimento del diritto alla salute come materia di interesse pubblico e non soltanto nelle situazioni emergenziali. In conclusione, si ritiene di evidenziare come la normativa n° 5849 del 22 dicembre 1888, ad opera di Crispi e Pagliani si inserì nell’ampio processo di organizzazione amministrativa del comparto sanitario del tardo Ottocento, reputando per la prima volta la salute non argomento emergenziale ma, diversamente, argomento di interesse quotidiano e costante e soggetto al controllo amministrativo; competenza imprescindibile di una legislazione statale moderna e funzionale. Tanto comportò la possibilità di iniziare il lungo percorso che riconoscerà la salute come diritto tutelato.

BIBLIOGRAFIA

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[1] Tale disposizione sanitaria viene appellata come legge Crispi-Pagliani in quanto trovò genesi ad opera in due figure fondamentali dell’epoca. “In primis” nell’ agire del presidente del Consiglio dei ministri del regno Francesco Crispi, il quale abbracciò in toto l’idea innovativa di uno stato unitario caratterizzato da uno speculare unitario sistema sanitario, e “in secundis” nell’agire del medico, tecnico e politico Luigi Pagliani, che in quegli anni rivestiva l’incarico di Ispettore Generale e Consulente per la sanità pubblica. Si sottolinea come l’idea di un ministro per la salute pubblica sarebbe stata una elaborazione successiva. Il Dott. Pagliani, in ossequio al suo ruolo tecnico, fu artefice della indicazione delle procedure di profilassi e della disciplina e governance riguardante la struttura degli organi sanitari. È essenziale evidenziare che tale disciplina, innovativa per l’epoca non fu frutto sterile di un agire politico e legislativo ma trovò fondamento e supporto nelle più aggiornate conoscenze scientifiche moderne e principi di sanità pubblica post illuministe.

[2] La normativa del 1978 ebbe il merito fondamentale di superare il sistema basato sulle Casse Mutue,  decentralizzato e frammentato,  e di istituire un moderno Servizio Sanitario Nazionale coinvolgente l’intero stato. La riforma del 1978, sicuramente, trovò in parte origine nella necessità di dare completa attuazione del fondamentale enunciato dell’art. 32 della Costituzione. La normativa garantì, infatti, l’ universalità della assistenza sanitaria e l’accesso generalizzato alle prestazioni sanitarie.

[3] Martino E., Legge sulla Sanità Pubblica – 20 marzo 1865 n. 2248 – Allegato C, come riportato dal Professore Martino Edoardo nel suo saggio dal titolo Commento alla Legge del 20 marzo 1865 N° 2248 – (Allegato C) – Illustrazioni, Giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei Tribunali Ordinari, Milano, Tipografia Pirola, 1878, p. 1.

[4] Le Magistrature di sanità nacquero come organi monocratici o collegiali emergenziali per poi trasformarsi in permanenti, sì da essere istituti previsti in diversi stati preunitari tra il XVI e XVII secolo. Esse erano titolari di importanti competenze normative, amministrative e giurisdizionali in materia di tutela della sanità pubblica. Modello di magistratura di sanità particolarmente complesso trovò attuazione nella Serenissima. In tale territorio la magistratura era direttamente competente ad assolvere, in piena autonomia, funzione normativa e regolativa con poteri emergenziali in contesti epidemici. Si osserva altresì come le magistrature di sanità esercitavano – spesso senza possibilità di gravame – poteri coercitivi e sanzionatori essendo competenti a promulgare ordinanze, bandi e provvedimenti esecutivi. I loro atti da un punto di vista prettamente amministrativo operavano in cesura con le ordinarie garanzie procedurali, trovando logica e fondamento nell’esigenza di tutela della collettività, in ottica di prevalenza dell’interesse pubblico alla salute rispetto alle libertà individuali in contesti emergenziali.

[5] Si osserva come gli atti dell’ufficiale di governo, in quanto emanazione dell’amministrazione in virtù di un suo potere autoritativo, non godessero di una effettiva tutela data la assenza in tale periodo di uno esplicito riconoscimento degli interessi legittimi e della relativa Abolizione del Contenzioso Amministrativo con l’Allegato E della legge 2248 del 1865. Essi avrebbero avuto, anche se difficilmente vista la sensibilità giuridica dell’epoca, tutela giurisdizionale unicamente davanti al Giudice Ordinario e solo in caso di violazione di diritti soggettivi compatibili e ritenuti maturi all’ epoca.

[6] Con tale concettualizzazione si intende l’insieme delle normative, dei  controlli e  delle misure adottati dallo Stato – centrale –  al fine di garantire la tutela e  la tenuta tanto della salute pubblica quanto della “pax”  sociale.

[7] Luzzi S., Salute e sanità nell’ Italia repubblicana, Donzelli Editore, 2004, Roma, p.181.

[8] Tumino, R. (1888, 24 dicembre). Gazzetta Ufficiale del Regno di Italia (n. 801, p. 1), Tipografia della Gazzetta Ufficiale, gazzetta ufficiale.it/eli/gu/1888/12/24/301/sg/pdf.

[9] Il Consiglio Superiore di Sanità si affermò come organo consultivo in campo sanitario nel Regno d’ Italia. Fu riorganizzato e rafforzato con la legge 23 dicembre 1888, n. 5849 ad opera di Crispi e Pagliani, e gli furono affidati funzioni consultive nel campo della sanità pubblica. Tale azione delegante, integrava un primo tentativo di strutturare un organo tecnico e non politico volto a garantire una sanità efficiente. Le attribuzioni di competenze divennero, con gli anni, centrali per la definizione delle misure sanitarie preventive contro le epidemie. La legge del 1888 riconobbe al Consiglio un fondamentale ruolo tecnico-consultivo in materia di salute pubblica, si determinò così, in capo all’organismo una capacità di rafforzamento della giovane Italia in chiave unitaria e funzionale.

[10] Melacrinis Francesco M.  Fiore, Quando la coscienza guida l’azione politica: la Legge Crispi-Pagliani del 1888, Rivista Studi Politici, 02 – 2024, https://mimesisjournals.com/ojs/index.php/studi-politici/article/view/4729/3659, ultimo accesso 25.03.2026

[11]  Tale normazione avvenne nel 1734 per mezzo di prammatica reale ad opera di Carlo di Borbone nella sua più ampia azione di riforma del regno.

[12] Giovanni Maria Lancisi fu un medico epidemiologo Italiano operante nello stato Pontificio, negli anni a cavallo tra il XVII e il XVIII secolo. Curante di Sua Santità Papa Clemente XI, studiò approfonditamente le malattie infettive con particolare attenzione alla malaria all’epoca endemica. In qualità di massima autorità sanitaria del regno si occupò di favorire interventi mirati a limitare la diffusione del vaiolo, se pur ascrivibili a una politica di polizia sanitaria, istituendo la quarantena e l’isolamento degli infetti. Durante i suoi studi analizzò lo stato dell’igiene pubblica e nella sua opera De Noxiis Paludum Effluviis effettuò una dissertazione sulla relazione tra ambiente e salute. Ebbe un fondamentale ruolo in campo legislativo sanitario, promosse infatti anche indirettamente la necessità di leggi sanitarie preventive al fine di garantire la massima igiene urbana e quindi ridurre le epidemie. La sua azione, se pur ancora da precursore, contribuì alla nascita delle moderne politiche sanitarie.

[13] Il Dott. Edward Jenner vissuto a metà tra il XVIII e il XIX secolo, fu lo scopritore del vaccino contro il vaiolo. Tale sua scoperta indusse un importante passo nella storia della sanità pubblica e comportò la previsione e applicazione della pratica vaccinale nella maggior parte dei territori dell’Europa sortendo importati risvolti nella nascita delle prime normative sanitarie dei regni. Si provvide, infatti, come nel regno delle Due Sicilie a favorire la vaccinazione generalizzata. Come effetto indiretto comportò in parte l’intervento autoritativo dello stato nell’imposizione di misure sanitarie preventive volte a favorire la sicurezza generalizzata e la tutela della salute e l’ordine.

[14] Randazzo A., L’ Ottocento, tra Colera, Rivoluzione, Follia e Risorgimento: L’ età dei Medici Patrioti; 16, p. 117, https://www.antoniorandazzo.it/storia/files/MEDICINA-OTTOCENTO.pdf, ultimo accesso giorno 25.03.2026.

[15] In quegli anni il regno risultava suddiviso in 22 valli o provincie categorizzate in tre classi di importanza. Esse erano delle suddivisioni amministrative con il relativo apparato burocratico di gestione e al vertice un Intendente del sovrano. Si evidenzia, nello specifico, come il regno fosse stato suddiviso in due macro aree geografiche ovvero le terre “al di qua del faro” e le terre “al di là del faro”. In tale assetto a partire dal 1816 – con il congresso di Vienna – il regno venne unificato sotto la nomenclatura formale e amministrativa di regno delle Due Sicilie con capitale Napoli. Palermo veniva indicata come capitale secondaria, con la conseguente perdita della autonomia goduta precedentemente con il regno di Sicilia.

[16] Cereseto G. B., La Legislazione Sanitaria in Italia – Commento alla Legge 22 dicembre 1888 n. 5849 e alle leggi complementari ed affini, Volume I, Unione Tipografico-Editrice (Già Ditta Pomba e C.), Torino, 1901, p. 33.

[17] Essa è la legge 10 luglio 1910 con la quale il Regno d’ Italia normò concretamente l’attività professionale.  Risultava rubricata come normativa “Sull’esercizio delle professioni sanitarie e sulla istituzione degli ordini professionali”.

[18] Benato M., Centenario degli Ordini dei Medici d’ Italia le Radici Storico-Sociali e Politico-Professionali dell’Autogoverno della Professione Medica, FNOMCEO, Cit. 2, 77276_radici-storiche-degli-ordini-benato.pdf, ultimo accesso giorno 25.03.2026 .

[19] L’Editto di Saint-Cloud o Décret Impérial sur les Sépultures sanzionato il 12 luglio 1804 da Napoleone Bonaparte, rappresentò per diversi anni la prima vera normativa europea in tema di sepoltura e polizia mortuaria. Tale editto disponeva di collocare i cimiteri oltre i centri abitati, di fatto ponendo fuori norma le sepolture “intra moenia”, come era prassi dell’epoca. Si definì in questo modo l’idea di luogo comunale volto alla sepoltura con specifica funzione. Dopo più di mille anni si provvedeva a laicizzare ed a normare amministrativamente i decessi e le conseguenti sepolture, prefigurando così gli ordinamenti antesignani di quelli attuali europei in tema.

[20] Tumino R., Gazzetta Ufficiale del Regno di Italia, n. 301, 24 dicembre 1888, p. 1.

[21] Tumino, R., Gazzetta Ufficiale del Regno di Italia, 24 dicembre 1888, p. 3.

[22] Regio Decreto – 3 febbraio 1901 – N°45 – Regolamento Generale Sanitario, https://www.edizionieuropee.it/LAW/HTML/50/zn86_11_001.html, ultimo accesso giorno 25.03.2026

[23] Il concetto di “liberalismo della non ingerenza nelle questioni sociali” trova radicamento nell’idea liberale della seconda metà dell’Ottocento, che autoimponeva un limite nell’intervento dello stato nelle questioni sociali, a vantaggio della tutela della libertà individuale. In tale ragionamento il diritto alla salute non era considerato come un diritto sociale meritevole di tutela pubblica, e quindi esigibile nei confronti dei pubblici poteri. Esso, infatti, risultava catalogato ed attinente al campo dell’autonomia individuale e quindi sottoposto alla iniziativa e propulsione in gran parte privata ed ecclesiastico-caritatevole.

[24] Con il decreto legislativo n° 267 del 18 agosto 2000,  denominato TUEL ovvero Testo Unico Enti Locali, si disciplinano formalmente l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti in materia di salute e igiene pubblica. Tale normazione specifica trova riferimento negli artt. 50 e 54.

[25] Testo Unico Delle Leggi Sull’ordinamento Degli Enti Locali, 18/08/2000 N. 267,  Pubblicato In Gazzetta Ufficiale N. 227 Del 28/09/2000 – Supplemento Ordinario, ( art. 50 ), Documentazione Economica e Finanziaria – Dettaglio Articolo, ultimo accesso giorno 25.03.2026 .

[26] D.lgs. n. 267/2000, art.54.