La prescrizione tributaria tra Sezioni Unite e Corte Costituzionale: un cammino di civiltà giuridica

Sommario: Premessa – 1. La matrice costituzionale della prescrizione tributaria: Corte costituzionale n. 280 del 2005 e Sezioni Unite n. 23397 del 2016 – 1.1. Corte costituzionale n. 280 del 2005: il limite temporale all’azione esecutiva del fisco – 1.2. Sezioni Unite n. 23397 del 2016 e sentenza n. 25790 del 2009: la cartella non opposta non è giudicato – 1.3. Le aperture della giurisprudenza di legittimità verso la prescrizione quinquennale – 2. Il doppio binario delle sezioni semplici: accessori quinquennali e capitale decennale – 2.1. La sentenza della Cassazione n. 13781 del 18 maggio 2023 – 2.2. Il nucleo della sentenza: prescrizione quinquennale di interessi e sanzioni e autonomia della prescrizione del capitale – 2.3. La prescrizione degli interessi – 3. Le pronunce delle Corti tributarie di merito – 4. L’attesa della Corte costituzionale

Premessa

Il tema della prescrizione dei crediti tributari continua a collocarsi in una zona di evidente tensione tra esigenze di riscossione, certezza dei rapporti giuridici e tutela effettiva del contribuente.

Il principio di diritto è scolpito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 23397/2016, che si ricollega direttamente alla sentenza della Corte costituzionale n. 280 del 2005 e richiama, a sua volta, la pronuncia delle Sezioni Unite n. 25790 del 2009. Il punto fermo è rappresentato dall’inapplicabilità dell’art. 2953 c.c.: la cartella non opposta non è una sentenza e, pertanto, non può mutare la natura del termine di prescrizione. Se il tributo è periodico o locale, il termine resta breve.

Su tale impianto si innesta, tuttavia, il “muro” progressivamente eretto dalle sezioni semplici della Cassazione, fondato sul distinguo tra capitale e accessori. Mentre per sanzioni e interessi si è ormai consolidata la prescrizione quinquennale — come confermato, tra le altre, dalle sentenze n. 4220 del 25 febbraio 2026 e n. 13781 del 18 maggio 2023 — per il capitale dei tributi erariali resta ferma, secondo tale orientamento, la prescrizione ordinaria decennale. Al capitale — IRPEF, IVA, IRES — viene, infatti, applicato il termine ordinario di cui all’art. 2946 c.c., con conseguente creazione di un sistema a “doppio binario”.

Le pronunce delle Corti tributarie di merito oscillano, dunque, tra decisioni che negano l’applicazione della prescrizione quinquennale agli interessi e alle sanzioni e decisioni che estendono tale termine non soltanto agli accessori, ma anche al capitale.

In questo quadro si colloca l’attesa per un nuovo intervento della Corte costituzionale. Se il distinguo elaborato dalle sezioni semplici dovesse resistere, spetterà al Giudice delle leggi valutare se tale disparità di trattamento — tra tributi locali e statali, nonché tra capitale, interessi e sanzioni — sia compatibile con l’art. 3 Cost. La questione è stata rimessa alla Corte costituzionale dalla Corte di giustizia tributaria del Lazio con ordinanza del 19 settembre 2025, pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 19 ottobre 2025.

1. La matrice costituzionale della prescrizione tributaria: Corte costituzionale n. 280 del 2005 e Sezioni Unite n. 23397 del 2016

Si riportano i passaggi più significativi delle pronunce citate, al fine di consentire una valutazione più immediata ed efficace della questione.

1.1. Corte costituzionale n. 280 del 2005: il limite temporale all’azione esecutiva del fisco

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 280 del 2005, ha affermato: «questa Corte (ordinanza n. 352 del 2004) ha ribadito “che è conforme a Costituzione, e va dall’interprete ricercata, soltanto una ricostruzione del sistema che non lasci il contribuente esposto, senza limiti temporali, all’azione esecutiva del fisco” ed ha osservato che l’esigenza, pur costituzionalmente inderogabile, di rinvenire un termine decadenziale non poteva essere soddisfatta interpretando il termine fissato dall’art. 17 del d.P.R. n. 602 del 1973 (all’epoca, attraverso il richiamo dell’art. 43 del d.P.R. n. 600 del 1973) per attività interne all’amministrazione (formazione e consegna dei ruoli all’Intendente) come comprensivo anche delle successive attività previste dagli artt. 24 (consegna al concessionario) e 25 (notifica della cartella al contribuente) del medesimo d.P.R. n. 602 del 1973. Nel ribadire tale principio, riaffermato nella ordinanza n. 352 del 2004, questa Corte non può che trarne la conseguenza della illegittimità costituzionale dell’art. 25, come modificato dal citato d.lgs. n. 193 del 2001, non essendo consentito, dall’art. 24 Cost., lasciare il contribuente assoggettato all’azione esecutiva del fisco per un tempo indeterminato e comunque, se corrispondente a quello ordinario di prescrizione, certamente eccessivo e irragionevole. Irragionevolezza – come più ampiamente si dirà sub 4.2. – che discende dal peculiare trattamento che verrebbe riservato, con la soggezione al termine prescrizionale ordinario, proprio all’ipotesi nella quale l’Amministrazione (lato sensu intesa), sempre soggetta a rigorosi termini di decadenza per attività ben più complesse, è chiamata a compiere una elementare operazione di verifica (non a caso definita dalla legge meramente) formale. Il presente giudizio, pertanto, deve essere definito con una pronuncia di illegittimità costituzionale che rende indispensabile un sollecito intervento legislativo con il quale si colmi ragionevolmente la lacuna che si va a creare. Ma questa Corte non può esimersi dal rilevare che la ragionevolezza del termine che verrà stabilito dal legislatore, ferma la sua natura decadenziale, discenderà dalla adeguata considerazione del carattere estremamente elementare (tanto da richiedere “procedure automatizzate”) dell’attività di liquidazione ex art. 36-bis e della successiva attività di iscrizione nei ruoli: attività che la vigente disciplina prevede si esauriscano entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello di presentazione della dichiarazione (laddove, significativamente, la più complessa attività prevista dall’art. 36-ter deve esaurirsi entro il 31 dicembre del terzo anno successivo alla presentazione). Così come, nel fissare il termine la cui mancanza qui si dichiara incostituzionale, il legislatore non potrà non considerare che il vigente art. 43, comma primo, del d.P.R. n. 600 del 1973 prevede che l’avviso di accertamento – quale atto conclusivo di un ben più complesso procedimento – sia notificato a pena di decadenza entro il 31 dicembre del quarto anno successivo alla presentazione della dichiarazione, e che solo entro tale limite temporale il contribuente è obbligato a conservare la documentazione sulla base della quale ha redatto la dichiarazione».

È evidente che la Corte costituzionale, in materia, individua principi essenziali ai quali la legislazione tributaria deve attenersi per restare coerente con l’ordinamento costituzionale. Il primo è il divieto di esporre il contribuente all’azione esecutiva del fisco senza limiti temporali ragionevoli.

Pretendere una prescrizione decennale — prescrizione, si badi, e non decadenza, poiché la prima può essere riattivata dal semplice impulso di un atto interruttivo, mentre la seconda segna la cessazione definitiva del potere impositivo — significa, in concreto, esporre il contribuente a un’azione esecutiva priva di una fine prevedibile, con effetti paralizzanti anche sul suo recupero economico.

L’Amministrazione finanziaria dispone già di ampi termini decadenziali per accertare l’imposta. Consentirle di azionare una prescrizione ordinaria decennale — pensata per i rapporti privatistici — su una cartella esattoriale fondata su una verifica meramente formale è, per usare le parole della Consulta, «certamente eccessivo e irragionevole».

La durata dei termini di prescrizione, per essere ragionevole, deve essere commisurata ai termini di accertamento delle imposte e, dunque, alla complessità dell’indagine. Ne consegue che essa deve essere ridimensionata quando l’accertamento è automatico e, comunque, non dovrebbe superare il periodo richiesto dalla legge per la conservazione dei documenti reddituali.

In tale prospettiva, nel rispetto dell’art. 3 Cost., per l’attività di liquidazione e iscrizione a ruolo ex artt. 36-bis e 36-ter — attività elementare e automatizzata — non appare possibile applicare la prescrizione ordinaria decennale, ossia il massimo previsto dal codice civile, senza vulnerare il principio di ragionevolezza. Allo stesso modo, il superamento del termine quinquennale altera l’equilibrio tra i poteri del fisco e i doveri del cittadino.

Il contribuente è infatti obbligato per legge a conservare le scritture contabili e i documenti della dichiarazione per un periodo allineato ai termini di accertamento, che non raggiungono ordinariamente i dieci anni e si collocano intorno all’orizzonte quinquennale. Se le sezioni semplici della Cassazione concedono al fisco dieci anni per riscuotere, finiscono implicitamente per pretendere che il cittadino conservi le prove della propria correttezza fiscale per un tempo doppio rispetto a quello previsto dalla disciplina tributaria, con evidente incidenza sul diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost.

I principi da salvaguardare sono, dunque, chiaramente individuati dalla Corte costituzionale: impossibilità di lasciare il cittadino esposto in modo indefinito all’azione del fisco; necessità di una valutazione ragionevole del periodo di prescrizione, commisurata alla complessità dell’accertamento; tutela effettiva del diritto di difesa del contribuente, che non può essere chiamato a fronteggiare iniziative fiscali quando l’ordinamento gli consente ormai di non conservare più la documentazione reddituale.

1.2. Sezioni Unite n. 23397 del 2016 e sentenza n. 25790 del 2009: la cartella non opposta non è giudicato

Nella sentenza delle Sezioni Unite n. 23397 del 2016 si legge: «Nella sentenza di queste Sezioni Unite 10 dicembre 2009, n. 25790 – nella quale si trattava di stabilire se l’art. 2953 cod. civ. potesse trovare applicazione soltanto in caso di sentenza passata in giudicato pronunciata in giudizi aventi ad oggetto l’obbligazione tributaria o anche in presenza di giudicato su ricorsi avverso provvedimenti di irrogazione di sanzioni tributarie amministrative – è stato affermato che “il diritto alla riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per la violazione di norme tributarie, derivante da sentenza passata in giudicato si prescrive entro il termine di dieci anni, per diretta applicazione dell’art. 2953 cod. civ., che disciplina specificamente ed in via generale la cosiddetta actio judicati, mentre, se la definitività della sanzione non deriva da un provvedimento giurisdizionale irrevocabile vale il termine di prescrizione di cinque anni, previsto dall’art. 20 del d.lgs. 18 dicembre 1997 n. 472, atteso che il termine di prescrizione entro il quale deve essere fatta valere l’obbligazione tributaria principale e quella accessoria relativa alle sanzioni non può che essere di tipo unitario”. A tale principio – che, come si è detto, tradizionalmente era già stato affermato dalla prevalente giurisprudenza in materia di crediti dell’Amministrazione finanziaria per tributi e sanzioni – si è uniformata la gran parte della giurisprudenza successiva in tale ambito materiale (vedi, per tutte: Cass. 12 marzo 2010, n. 6077; Cass., Sez. 5, 11 marzo 2011 n. 5837; Cass. 13 luglio 2012, n. 1194; Cass. 6 luglio 2012, n. 11380 Cass. 6 luglio 2012, n. 11380; Cass. 5 aprile 2013, n. 8380; Cass. 19 luglio 2013, n. 17669; Cass. 11 dicembre 2013, n. 27674; Cass. 17 gennaio 2014, n. 842; Cass. 23 ottobre 2015, n. 21623 e di recente: Cass. 13 giugno 2016, n. 12074) 18.8. Al riguardo va ricordato che la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 280 del 2005, ha ribadito il proprio costante indirizzo secondo cui è conforme a Costituzione, e va dall’interprete ricercata, soltanto una ricostruzione del sistema tributario che “non lasci il contribuente esposto, senza limiti temporali, all’azione esecutiva del fisco” ed ha osservato che l’esigenza, pur costituzionalmente inderogabile, di rinvenire termini decadenziali nella materia non può essere soddisfatta facendo riferimento a termini fissati per attività interne all’Amministrazione (nello stesso senso: Corte cost. ordinanza n. 352 del 2004, ivi richiamata). Nel caso esaminato, da tale principio il Giudice delle leggi ha tratto la conclusione della illegittimità costituzionale dell’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dal d.lgs. n. 193 del 2001 – nella parte relativa alla mancata previsione di un termine, fissato a pena di decadenza, entro il quale il concessionario deve notificare al contribuente la cartella di pagamento delle imposte liquidate ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 – “non essendo consentito, dall’art. 24 Cost., lasciare il contribuente assoggettato all’azione esecutiva del fisco per un tempo indeterminato e comunque, se corrispondente a quello ordinario di prescrizione, certamente eccessivo e irragionevole” ed essendo irragionevole che questo avvenga in ipotesi in cui l’Amministrazione (lato sensu intesa) è chiamata a compiere una semplice operazione di verifica formale».

La sentenza delle Sezioni Unite n. 23397 del 2016, pur intervenendo in ambito giuslavoristico, rappresenta un passaggio coerente con l’intera evoluzione giurisprudenziale e con i principi costituzionali affermati dalla Consulta in materia di riscossione. Ciò vale tanto in ambito tributario quanto nei settori contigui, poiché gli enti impositori restano comunque sottoposti alle medesime regole generali di riscossione, salvo limitate differenze, prevalentemente riferibili ai comparti della contribuzione professionale, nei quali operano enti privati con funzioni di rilevanza pubblica.

Non si può, dunque, prescindere da tale pronuncia anche nel campo della prescrizione dei tributi statali, senza porsi in tensione con la sentenza della Corte costituzionale n. 280 del 2005. I principi ribaditi sono, in sostanza, i medesimi: irragionevolezza di una pretesa impositiva priva di un reale limite temporale; necessità di correlare la durata dell’azione esecutiva alla semplicità o complessità dell’accertamento; impossibilità di proiettare oltre ogni ragionevole aspettativa gli effetti di una cartella esattoriale o di un accertamento divenuto definitivo solo perché non opposto, attraverso una prescrizione ritenuta decennale e ripetutamente suscettibile di interruzione.

Tutto ciò avviene nonostante la normativa tributaria preveda termini di indagine, verifica, prescrizione delle sanzioni e conservazione documentale — sia per il privato sia per l’ente impositore — ordinariamente non superiori ai cinque anni. In questa prospettiva, assumono rilievo due pronunce delle sezioni semplici della Cassazione, collocabili nella medesima linea argomentativa, sebbene successivamente poste ai margini dalla giurisprudenza successiva.

1.3. Le aperture della giurisprudenza di legittimità verso la prescrizione quinquennale

Cassazione n. 30362 del 2018

«La prescrizione quinquennale è giustificata da un ragionevole principio di equità, che vuole che il debitore venga sottratto all’obbligo di corrispondere quanto dovrebbe per prestazioni già scadute tutte le volte che queste non siano state tempestivamente richieste del creditore. Nel solco delle considerazioni che precedono si è inserita Cass. Civ. SS.UU. n. 23397/2016, la quale ha ampliato l’ambito d’applicazione della prescrizione breve. Infatti, mentre con la nota ordinanza n. 20213/15 la S.C. aveva affermato che la prescrizione quinquennale operava laddove il titolo esecutivo fosse costituito dalla sola cartella esattoriale dell’Ente della Riscossione, sicché nelle altre ipotesi di sussistenza del credito erariale (ad esempio, la notifica dell’avviso di accertamento dell’Agenzia delle Entrate) avrebbe dovuto essere introdotta la prescrizione decennale, il nuovo orientamento ha esteso i margini difensivi del cittadino, il quale potrà chiedere al giudice l’estinzione del credito statale per intervenuta prescrizione breve, non soltanto nei casi di notifica di cartella esattiva (d.P.R. n. 600 del 1973, art. 36-bis e/o ter), bensì anche nelle fattispecie riguardanti qualsiasi atto amministrativo di natura accertativa (avvisi di accertamento, avvisi di addebito, ecc.)».

Cassazione n. 5577 del 2019

«Inoltre, questa Corte ha affermato che il diritto alla riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per la violazione di norme tributarie, derivante da sentenza passata in giudicato, si prescrive entro il termine di dieci anni, per diretta applicazione dell’art. 2953 c.c., che disciplina specificamente ed in via generale la cosiddetta “actio iudicati”, mentre, se la definitività della sanzione non deriva da un provvedimento giurisdizionale irrevocabile, vale il termine di prescrizione di cinque anni, previsto dal d.lgs. 18 dicembre 1997 n. 472, art. 20, atteso che il termine di prescrizione entro il quale deve essere fatta valere l’obbligazione tributaria principale e quella accessoria relativa alle sanzioni non può che essere di tipo unitario (Cass. Civ., 10 dicembre 2009, n. 25790)».

Queste pronunce dimostrano come la giurisprudenza di legittimità avesse già individuato nel principio di equità e nell’unitarietà del termine di prescrizione tra imposta principale e sanzioni accessorie una lettura costituzionalmente orientata. Il successivo arroccamento delle sezioni semplici sul termine decennale ordinario per il solo capitale erariale rappresenta, pertanto, un evidente arretramento rispetto a tali approdi.

2. Il doppio binario delle sezioni semplici: accessori quinquennali e capitale decennale

2.1. La sentenza della Cassazione n. 13781 del 18 maggio 2023

L’art. 20 del d.lgs. n. 472 del 1997 sancisce che le sanzioni tributarie si prescrivono in cinque anni. Si è già visto come Equitalia prima e Agenzia delle Entrate-Riscossione poi abbiano tentato di ridurre la portata della norma, schermandola dietro disposizioni che, tuttavia, non regolano il rapporto tra contribuente ed esattore, bensì quello tra ente esattore — o concessionario — ed ente impositore.

Si è altresì visto che esistono Corti di giustizia tributaria schierate o acquiescenti e, al contrario, Corti di giustizia tributaria che rispettano e applicano il dettato dell’art. 20. Lo stesso vale per gli interessi, che in ambito tributario si prescrivono in cinque anni ai sensi dell’art. 2948, n. 4, c.c. Anche l’art. 2948 c.c., tuttavia, in alcune aule tributarie è stato sostanzialmente disapplicato. In tale contesto, adire la Corte di Cassazione per ripristinare la legge dello Stato e gli articoli fondamentali del codice civile diventa, per il contribuente, un passaggio obbligato.

2.2. Il nucleo della sentenza: prescrizione quinquennale di interessi e sanzioni e autonomia della prescrizione del capitale

«Quanto alle sanzioni, occorre partire dalla previsione dell’art. 20, comma 3, del d.lgs. n. 472 del 1997, per il quale “il diritto alla riscossione della sanzione irrogata si prescrive nel termine di cinque anni”. La norma, sostanzialmente rimasta immutata nel tempo, prevede al primo comma anche un analogo termine di decadenza di cinque anni. Come osservato in dottrina, l’art. 20 del d.lgs. n. 472 del 1997 costituisce norma generale in tema di decadenza e prescrizione delle sanzioni tributarie o, più precisamente, disciplina unitaria della decadenza e della prescrizione dei crediti derivanti dall’irrogazione di sanzioni tributarie, affidata a una specifica norma di legge. Il legislatore ha mantenuto l’impostazione tradizionale in tema di prescrizione di sanzioni (già disciplinata dall’art. 17, comma 1, della l. 7 gennaio 1929, n. 4, che prevedeva la prescrizione quinquennale della riscossione delle “pene pecuniarie”), assoggettando la prescrizione delle sanzioni tributarie a una disciplina autonoma e indipendente dalla prescrizione dei crediti nascenti dal rapporto tributario. Diversamente, l’art. 24 del d.lgs. n. 472 del 1997 non introduce una espressa norma disciplinante la prescrizione (o decadenza) dei crediti nascenti da sanzioni, ma si limita a disporre che per la riscossione delle sanzioni (pertanto, in fase esecutiva e non di accertamento) si applicano le disposizioni sulla riscossione dei tributi cui la violazione si riferisce. Orbene, la giurisprudenza di questa Corte distingue tra: i) il diritto alla riscossione delle sanzioni derivante da provvedimento giurisdizionale irrevocabile, per il quale si applica l’art. 2953 cod. civ. e, conseguentemente, la prescrizione decennale (Cass. S.U. n. 25790 del 10/12/2009; Cass. n. 8105 del 22/03/2019; Cass. n. 5577 del 26/02/2019; Cass. n. 11941 del 13/07/2012), non essendo nemmeno applicabili i normali termini di decadenza e/o prescrizione che scandiscono i tempi dell’azione amministrativa tributaria (Cass. n. 9076 del 07/04/2017; Cass. n. 16730 del 09/08/2016; Cass. n. 21623 del 23/10/2015; Cass. n. 330 del 09/01/2014; Cass. n. 5837 del 11/03/2011); ii) il diritto alla riscossione delle sanzioni in caso di assenza di provvedimento giurisdizionale irrevocabile, in cui trova applicazione la disposizione speciale dell’art. 20, comma 3, del d.lgs. n. 472 del 1997 e, conseguentemente, la prescrizione è quinquennale (Cass. n. 7486 del 08/03/2022; Cass. n. 12740 del 26/06/2020; Cass. n. 28576 del 29/11/2017; in materia di IVA, Cass. n. 15665 del 09/07/2014). Tali principi sono stati affermati anche dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. n. 23397 del 17/11/2016 secondo cui le sanzioni – come alcuni tributi non erariali – hanno prescrizione quinquennale e possono, al più, beneficiare dell’effetto dell’allungamento delle prescrizioni brevi in forza dell’actio iudicati a termini dell’art. 2953 cod. civ.; principio, questo, radicato nella giurisprudenza di questa Corte, che ha ritenuto esaustiva la disciplina prescrizionale di diritto speciale prevista dall’art. 20 del d.lgs. n. 472 del 1997, in ragione del carattere speciale dell’illecito tributario (Cass. n. 12989 del 02/10/2000). disciplina speciale della prescrizione in materia di sanzioni tributarie conforme al sistema e alle norme di contabilità pubblica, ove si è osservato che la disciplina speciale rispetto a quella di diritto comune trova “fondamento nei vincoli di competenza del bilancio della Stato, in forza dei quali l’amministrazione finanziaria deve potere, almeno per grandi linee, programmare e prevedere per ciascun anno il gettito fiscale ed i tempi della riscossione, tenendo conto anche delle proprie risorse di uomini e mezzi (bilancio di previsione)” (Cass. S.U. n. 25790 del 10/12/2009; conf. Cass. n. 16730 del 09/08/2016). Di converso, come osservato in dottrina, la generalizzata durata quinquennale obbedisce anche a esigenze di certezza e di tutela del contribuente, in ordine ai tempi di irrogazione della sanzione stessa. Soccorre sul tema, inoltre, l’interpretazione dello stesso Ufficio (Circolare Min. Finanze del 10 luglio 1998 n. 180), secondo cui il diritto alla riscossione delle sanzioni, quali che siano gli atti di contestazione o di irrogazione, si prescrive nel termine di cinque anni. Il regime prescrizionale, in quanto generalizzato per qualunque provvedimento sanzionatorio, non può, infine, essere limitato alle sole sanzioni non contestuali all’atto impositivo e costituisce principio generale dell’ordinamento tributario, non ravvisandosi in merito alcun contrasto nella giurisprudenza di questa Corte».

L’applicazione dell’art. 20 è, dunque, piena e non tollera ulteriori distinguo. Ogni diversa impostazione appare non solo anomala, ma anche fuorviante rispetto alla conoscenza delle norme che la Suprema Corte attribuisce ad Agenzia delle Entrate-Riscossione. L’unica eccezione è rappresentata dall’applicabilità dell’art. 2953 c.c. nel caso in cui la cartella, o comunque il debito del contribuente, sia coperto da giudicato per effetto di una pronuncia di merito divenuta irrevocabile; in tale ipotesi, la prescrizione più breve lascia spazio alla prescrizione decennale per effetto dell’actio iudicati.

Al contrario, l’art. 24 del d.lgs. n. 472 del 1997 non introduce una norma espressa sulla prescrizione o sulla decadenza dei crediti derivanti da sanzioni, ma si limita a prevedere che, per la riscossione delle sanzioni — e dunque nella fase esecutiva, non in quella di accertamento — si applichino le disposizioni sulla riscossione dei tributi cui la violazione si riferisce.

2.3. La prescrizione degli interessi

La disposizione di cui all’art. 2948, n. 4, c.c. prevede che si prescrivono in cinque anni «gli interessi e, in generale, tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi». La norma relativa alla prescrizione degli interessi è, pertanto, speciale rispetto alla prescrizione della sorte capitale e si applica a tutte le categorie di interessi, poiché non opera alcuna distinzione in ragione della loro natura o fonte.

La rilevanza di una disciplina unitaria della prescrizione dell’obbligazione di interessi è significativa, considerato che il codice civile conosce diverse categorie di interessi: corrispettivi, dovuti in caso di debiti liquidi ed esigibili; moratori, quale corrispettivo del ritardato adempimento; compensativi, diretti a compensare il pregiudizio subito dal creditore per il mancato godimento di beni o servizi, come quelli previsti dall’art. 1499 c.c. Deve, dunque, ritenersi che il legislatore non abbia adottato una disciplina selettiva della prescrizione dell’obbligazione di interessi, ma una disciplina unitaria, applicabile alle diverse categorie di interessi, indipendentemente dalla fonte e dalla natura degli stessi.

Tale ricostruzione appare coerente con quel fenomeno giuridico, frutto della codificazione del 1942, indagato dalla dottrina come commercializzazione del diritto privato, volto a estendere al diritto privato istituti propri del diritto commerciale, armonizzando e unificando discipline originariamente distinte.

La generalizzata applicazione della prescrizione quinquennale agli interessi risponde, inoltre, a una più risalente ragione storica e sistematica: sganciare la riscossione dell’obbligazione accessoria degli interessi da quella del capitale. Sebbene capitale e interessi costituiscano entrambi prestazioni pecuniarie, l’obbligazione di interessi si aggiunge alla prestazione principale e aggrava la posizione del debitore.

Il legislatore ha inteso liberare il debitore dalle prestazioni accessorie scadute e non tempestivamente richieste dal creditore, prevedendo per esse un termine più rapido rispetto a quello dell’obbligazione principale. Ciò è avvenuto attraverso l’introduzione di una disciplina prescrizionale più breve rispetto a quella ordinaria prevista per la sorte capitale.

Echi di tale più rapida estinzione dell’obbligazione degli interessi rispetto all’obbligazione principale si rinvengono, ad esempio, nelle regole legali di imputazione del pagamento, ai sensi dell’art. 1194 c.c., che prevede la preventiva imputazione del pagamento prima agli interessi e poi al capitale, quale conseguenza automatica del pagamento inteso come estinzione satisfattiva dell’obbligazione pecuniaria.

La conclusione è che la disciplina della prescrizione, nella fase in cui gli interessi, sorti separatamente dal capitale, vengono a maturazione, deve essere risolta in base al principio di autonomia. Ne consegue che il termine prescrizionale è quello quinquennale stabilito dall’art. 2948, n. 4, c.c., il quale prescinde sia dalla tipologia degli interessi sia dalla natura dell’obbligazione principale.

Se questo è il quadro ricavabile dalla disciplina ordinaria, deve dedursi che anche per gli interessi sorti in materia tributaria operi il termine di prescrizione quinquennale, al pari delle sanzioni, nonostante l’assenza di norme speciali. Né emergono particolari ragioni sistematiche idonee a differenziare la disciplina prescrizionale degli interessi tributari da quella propria del diritto comune. Deve, pertanto, riconfermarsi la maggioritaria e consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione che applica la prescrizione quinquennale agli interessi in materia tributaria.

Per la Suprema Corte di Cassazione, dunque, capitale — ossia tributo — sanzioni e interessi devono essere considerati autonomamente. È quindi ammissibile, secondo tale impostazione, che gli interessi si prescrivano in cinque anni in forza dell’art. 2948 c.c., che le sanzioni si prescrivano in cinque anni in forza dell’art. 20 del d.lgs. n. 472 del 1997 e che il tributo statale, invece, resti soggetto alla prescrizione decennale.

La sentenza della Cassazione n. 4220 del 25 febbraio 2026 si confronta con una diversa posizione maturata in alcune Corti tributarie, come quelle dell’Emilia-Romagna e del Lazio, nelle quali si era scelto di applicare uniformemente la prescrizione quinquennale a capitale e interessi. La pronuncia conferma, tuttavia, il principio della separazione tra interessi e sanzioni, da una parte, e capitale, dall’altra: ai primi si applica la prescrizione quinquennale, mentre per il capitale resta ferma quella decennale.

3. Le pronunce delle Corti tributarie di merito

Il problema della difficoltà pratica di applicare un doppio binario di calcolo delle prescrizioni sulla medesima cartella esattoriale, o sul medesimo accertamento, si riflette nella tendenza di alcune Corti di giustizia tributaria a non applicare la prescrizione quinquennale a sanzioni e interessi e, al contrario, nella volontà di altre Corti di costruire un rapporto più equilibrato tra contribuente e fisco, applicando sempre la prescrizione quinquennale sia al capitale — e dunque all’imposizione tributaria — sia agli interessi e alle sanzioni.

La questione, sotto il profilo economico, non è affatto secondaria: sanzioni e interessi incidono almeno per un terzo, e talvolta fino alla metà, dell’importo definitivo preteso dal concessionario della riscossione o dal fisco. Inoltre, poiché spesso si registra una correlazione tra orientamenti delle Corti di giustizia tributaria di primo e di secondo grado, il problema finisce per tradursi in una vera e propria frattura territoriale.

Da un lato, vi sono Corti di giustizia tributaria che applicano uniformemente la prescrizione decennale sia agli interessi e alle sanzioni sia al capitale, come nel caso del Piemonte; dall’altro, Corti di giustizia tributaria che applicano uniformemente la prescrizione quinquennale tanto al capitale quanto agli interessi e alle sanzioni.

La Cassazione sceglie una soluzione mediana, che convince solo in parte. A parere di chi scrive, infatti, l’orientamento realmente coerente era già stato tracciato nel 2005 dalla Corte costituzionale e poi ribadito più volte dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite. La Cassazione, invece, si orienta verso un’applicazione stretta della norma, riconoscendo al contribuente la prescrizione quinquennale solo per interessi e sanzioni: una scelta che, sempre a parere di chi scrive, mal si concilia con le posizioni espresse prima dalla Corte costituzionale e poi dalle Sezioni Unite della medesima Corte di Cassazione.

4. L’attesa della Corte costituzionale

Con ordinanza del 19 settembre 2025, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 19 novembre 2025, la Corte di giustizia tributaria del Lazio ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità dell’art. 2946 c.c., nella parte in cui viene applicato alla prescrizione dei tributi statali.

Le motivazioni poste a sostegno della non manifesta infondatezza riguardano, anzitutto, la violazione dell’art. 3 Cost., poiché non vi sarebbe ragione di differenziare il periodo di prescrizione dei tributi statali da quello dei tributi degli enti locali. Viene poi prospettata la violazione dell’art. 97 Cost., nella misura in cui una norma può divenire incostituzionale quando i sistemi di comunicazione e interrelazione cambiano, si semplificano e diventano sostanzialmente immediati.

In questo contesto, applicare una prescrizione decennale risulta fuorviante, poiché appesantisce il quadro socio-economico, sostenendo esclusivamente la P.A. in modo eccessivo e indebito e comprimendo il sistema produttivo e il singolo contribuente. Ciò che la Corte costituzionale aveva già riconosciuto nel 2005 — ossia che la prescrizione decennale finiva per dilatare i termini all’infinito, assoggettando il contribuente — nel 2025, vent’anni dopo, appare ancora più incongruo, in un sistema nel quale tutto si muove con velocità istantanea per effetto della progressione informatica.

Si prospetta, ancora, la violazione dell’art. 97 Cost., poiché la normativa tributaria valorizza sempre più il termine quinquennale di decadenza per gli accertamenti, o comunque termini ben diversi da un orizzonte decennale, come dimostrerebbe anche il nuovo discarico quinquennale introdotto con il d.lgs. n. 110 del 2024. In tale contesto, mantenere la lettura della prescrizione decennale non appare più giuridicamente sostenibile. La medesima questione era già stata affrontata positivamente dalla sentenza della Corte costituzionale del 2005.

Si denuncia, inoltre, la violazione dell’art. 97 Cost. sotto il profilo della reciprocità tra accertamento e riscossione. L’accertamento è l’atto — talvolta molto complesso — che deve essere motivato e richiede, quindi, uno sforzo intellettuale non insignificante. L’esecuzione, al contrario, presuppone il solo consolidamento dell’accertamento. Il paradosso, e quindi la sussistenza dei vizi denunciati, consiste nel fatto che, allo stato della legislazione e dell’interpretazione, il tempo riservato all’accertamento — cinque anni — è pari alla metà del tempo riconosciuto per l’attività di riscossione, fissato in dieci anni.

Viene altresì richiamata la violazione del principio di coerenza dell’ordinamento giuridico: in un sistema nel quale tutti i termini processuali vengono dimezzati, mantenere in piedi una prescrizione decennale non ha senso logico né giuridico. Viene infine prospettata la violazione dell’art. 111 Cost., ai fini della ragionevole durata del processo, poiché risulta difficilmente sostenibile che una questione giudiziaria possa rimanere aperta per un periodo anche superiore a venticinque anni.

Come si vede, si tratta, in sostanza, dei medesimi ragionamenti formulati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 280 del 2005 e riprodotti nella sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 23397 del 2016. La Corte costituzionale aveva ritenuto violati l’art. 3 e l’art. 24 Cost. per ragioni che l’ordinanza della Corte di giustizia tributaria del Lazio ha riproposto: l’eccessiva esposizione del contribuente all’azione del fisco; la non proporzionalità tra termini decadenziali e applicazione di una prescrizione ordinaria di impianto civilistico a rapporti di natura pubblicistica; l’eccessivo divario tra termini di accertamento e termini di riscossione, non giustificato se non dalla volontà di sostenere una pressione fiscale che potrebbe irrigidire il sistema a danno del contribuente, del sistema economico e, a ben vedere, dello stesso fisco.

Sono tutte valutazioni di illegittimità costituzionale che hanno indotto la Consulta a dichiarare l’illegittimità dell’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973 e a sollecitare una riformulazione della norma mediante l’inserimento di stringenti termini decadenziali. La Corte costituzionale precisò di non poter andare oltre il quesito che le era stato proposto, ma il seme di civiltà giuridica era stato lanciato.

Chi scrive non può che augurarsi che la Consulta, nuovamente interpellata — anche a distanza di vent’anni, o proprio perché, vent’anni dopo, le condizioni si sono evolute nel senso di una maggiore dinamicità delle relazioni umane, amministrative e processuali — non receda dalle proprie posizioni e assicuri certezza giuridica al contribuente, quale presupposto anche di più equilibrate condizioni sociali di sviluppo.