Risarcimento del danno da provvedimento illegittimo: nessun automatismo
Nota a Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 luglio 2025, n. 5803
Abstract. La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5803 del 4 luglio 2025, offre un’occasione preziosa per riaffermare i presupposti necessari per l’accoglimento della pretesa risarcitoria del privato avverso la Pubblica Amministrazione. In particolare, la pronuncia chiarisce che l’annullamento giurisdizionale di un atto per un vizio meramente formale, come il difetto di motivazione, non è di per sé sufficiente a fondare il diritto al risarcimento. Diventa, invece, dirimente la prova, da parte del danneggiato, della spettanza sostanziale del bene della vita, da accertarsi attraverso un giudizio prognostico che guardi alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione dell’atto illegittimo.
Sommario: 1. La vicenda processuale – 2. Presupposti della responsabilità risarcitoria della P.A. – 3. L’applicazione dei principi al caso di specie: mancanza del nesso – 4. Conclusioni
1. La vicenda processuale
La controversia trae origine dal diniego opposto dal Ministero dell’Interno all’istanza di trasferimento presentata da un Vice Questore della Polizia di Stato. L’interessato, genitore di un minore affetto da una grave forma di disabilità, aveva richiesto, ai sensi della L. n. 104/1992, di essere trasferito da Nuoro a Sassari, città di residenza del proprio nucleo familiare, per garantire al figlio l’assistenza continua di entrambi i genitori.
A fronte del provvedimento di rigetto, il funzionario adiva il TAR Sardegna, che ne otteneva l’annullamento per difetto di motivazione (sent. n. 262/2020), con sentenza passata in giudicato. Successivamente all’annullamento, e a seguito di una nuova istanza in cui si rappresentava un aggravamento delle condizioni di salute del minore, l’Amministrazione concedeva il richiesto trasferimento.
A questo punto, il funzionario intentava un nuovo giudizio, questa volta volto a ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa del ritardo con cui era stato ottenuto il trasferimento. Tali pregiudizi, secondo la tesi attorea, erano la conseguenza diretta dell’illegittimo diniego iniziale, e consistevano nelle maggiori spese sostenute per la gestione di due diverse residenze e nella diminuzione della busta paga dovuta alla perdita delle ore di straordinario e di altri emolumenti accessori. Il TAR Sardegna, tuttavia, rigettava la domanda risarcitoria, escludendo la sussistenza di un danno ingiusto e di un nesso eziologico con il provvedimento annullato. La sentenza in commento del Consiglio di Stato è chiamata a pronunciarsi sull’appello proposto avverso tale decisione.
2. Presupposti della responsabilità risarcitoria della P.A.
Prima di esaminare il merito della fattispecie, la sentenza svolge un’accurata ricognizione dei principi che governano la responsabilità della pubblica amministrazione. Il Collegio ribadisce un orientamento ormai consolidato, secondo cui il risarcimento del danno non costituisce una conseguenza automatica dell’annullamento di un provvedimento illegittimo.
Al contrario, la configurabilità di una responsabilità extracontrattuale in capo all’Amministrazione postula la rigorosa verifica di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, ai sensi dell’art. 2043 c.c., opportunamente declinati nel contesto dell’azione amministrativa: a) elemento oggettivo: illegittimità del provvedimento o del comportamento; b) elemento soggettivo: colpa dell’Amministrazione, intesa non in senso psicologico, ma come violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, che si manifesta attraverso negligenza o errori interpretativi non scusabili; c) danno ingiusto: la lesione di una posizione giuridica meritevole di tutela, qual è l’interesse legittimo; d) nesso di causalità: il legame eziologico tra condotta della P.A. e danno patito dal privato.
Con specifico riferimento alla lesione di un interesse legittimo pretensivo – ossia la pretesa del privato a ottenere un provvedimento favorevole (il c.d. “bene della vita”) – la giurisprudenza richiede un onere probatorio aggiuntivo. Il danneggiato deve dimostrare, attraverso un giudizio prognostico, che, in assenza dell’illegittimità commessa dalla P.A., egli avrebbe avuto una probabilità “vicina alla certezza” di ottenere il bene della vita desiderato. In altre parole, è necessario accertare la spettanza sostanziale del provvedimento favorevole.
Proprio in quest’ottica, l’annullamento di un atto per vizi meramente formali o procedurali (come la carenza di motivazione o il difetto di istruttoria) non è, di norma, sufficiente a integrare tale prova. Questi vizi, infatti, attengono alla correttezza dell’azione amministrativa, ma non implicano un accertamento sul merito della pretesa del privato. L’annullamento, in tali casi, fa sorgere in capo alla P.A. un mero obbligo di riesame, il cui esito non è affatto scontato.
3. L’applicazione dei principi al caso di specie: mancanza del nesso di causalità
Applicando tali principi alla vicenda in esame, il Consiglio di Stato giunge a confermare la decisione di primo grado, rigettando l’appello. La motivazione della sentenza n. 5803/2025 si articola su un passaggio logico cruciale. Il Collegio evidenzia come il primo diniego di trasferimento fosse stato annullato esclusivamente per un vizio di motivazione. Tale annullamento, di natura formale, non aveva accertato il diritto sostanziale del funzionario al trasferimento, ma aveva semplicemente imposto all’Amministrazione di rinnovare la propria valutazione con un’istruttoria e una motivazione adeguate.
Il punto dirimente, tuttavia, risiede nel fatto che il successivo provvedimento di accoglimento si è fondato su elementi di fatto sopravvenuti e decisivi: l’aggravamento certificato delle condizioni di salute del minore; l’accertamento della sopravvenuta disponibilità di un posto nella sede richiesta.
Questi due elementi, non presenti al momento dell’adozione del primo diniego, si rivelano fatali per la domanda risarcitoria. Essi dimostrano, infatti, che il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita, se effettuato con riferimento alla situazione esistente all’epoca del primo provvedimento, avrebbe avuto esito negativo o, quantomeno, incerto. Non era affatto sicuro che, pur a fronte di una motivazione corretta, l’Amministrazione avrebbe potuto o dovuto concedere il trasferimento, ad esempio per la mancanza di posti vacanti a Sassari in quel preciso momento.
Di conseguenza, il Consiglio di Stato conclude che manca la prova della spettanza del bene della vita al momento della condotta illegittima. Se non vi era certezza di ottenere il trasferimento, il danno economico lamentato (maggiori spese, perdita di emolumenti) non può essere considerato “ingiusto” e, soprattutto, non può essere posto in un nesso di causalità diretta con l’illegittimità del primo diniego. La catena causale è interrotta: il pregiudizio non deriva dall’assenza di motivazione, ma dalla oggettiva (e all’epoca legittima) insussistenza dei presupposti sostanziali per l’accoglimento dell’istanza.
4. Conclusioni
La sentenza in commento offre un’importante lezione sulla distinzione tra il piano della legittimità dell’azione amministrativa e quello della fondatezza della pretesa risarcitoria.
Viene riaffermato con forza che l’interesse del privato a una decisione amministrativa correttamente motivata (che trova tutela tramite l’annullamento dell’atto) non si confonde con il suo interesse a ottenere una tutela risarcitoria: il cittadino è onerato di una prova stringente, ovvero dimostrare che, al di là del vizio procedurale, la sua pretesa era sostanzialmente fondata sin dall’origine.
La decisione, in definitiva, consolida un approccio equilibrato, teso ad evitare che ogni irregolarità procedurale si traduca automaticamente in un obbligo di indennizzo e riconducendo la responsabilità della P.A. nell’alveo rigoroso dell’art. 2043 c.c., dove il danno ingiusto e il nesso di causalità rimangono pilastri insostituibili.
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Marco Paoloni
Funzionario amministrativo tributario a Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale di Fermo
