CCNL e appalti pubblici: l’equivalenza delle tutele non può essere costruita attraverso il superminimo

Nota a Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 settembre 2026, n. 6874

Sommario: 1. Premessa – 2. La vicenda – 3. L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e la funzione sociale del contratto pubblico – 4. Equivalenza non significa identità – 5. Perché il superminimo non è sufficiente – 6. Il superminimo e la differenza tra tutela collettiva e trattamento individuale – 7. L’orientamento non costituisce un episodio isolato – 8. Le conseguenze per il RUP e per la stazione appaltante – 9. Il ruolo dell’Allegato I.01 dopo il correttivo al Codice – 10. Un limite alla concorrenza sul costo del lavoro – 11. Considerazioni conclusive

1. Premessa

La disciplina del contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’esecuzione degli appalti pubblici rappresenta uno dei punti nei quali il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 manifesta con maggiore evidenza la scelta del legislatore di attribuire alla contrattazione pubblica anche una funzione di tutela sociale.

L’art. 11 del Codice dei contratti pubblici non impedisce all’operatore economico di applicare un contratto collettivo differente da quello individuato dalla stazione appaltante. Tale libertà, tuttavia, incontra un limite preciso: il diverso CCNL deve assicurare ai lavoratori tutele economicamente e normativamente equivalenti.

È proprio sul significato sostanziale di tale equivalenza che si concentra la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 settembre 2026, n. 6874.

La questione affrontata dal giudice amministrativo presenta una rilevanza che supera il singolo procedimento di gara: può un operatore economico applicare un CCNL che garantisce un trattamento economico inferiore rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante e colmare la differenza attraverso il riconoscimento di un superminimo?

La risposta fornita dalla giurisprudenza amministrativa è, in linea di principio, negativa.

L’equivalenza richiesta dall’art. 11 non può ridursi alla constatazione che, alla fine, il singolo lavoratore percepisca materialmente un importo analogo. Il confronto deve riguardare le tutele derivanti dalla disciplina collettiva applicabile e, sotto il profilo economico, le componenti strutturali e fisse della retribuzione.

2. La vicenda

La controversia trae origine da una procedura indetta dall’Università di Bologna per l’affidamento dei servizi integrati di manutenzione del patrimonio immobiliare, per un valore superiore a settanta milioni di euro.

La stazione appaltante aveva individuato negli atti di gara il CCNL Edilizia Industria quale contratto collettivo di riferimento.

L’operatore economico risultato aggiudicatario aveva invece indicato l’applicazione del CCNL Metalmeccanica Industria.

Il problema non derivava, di per sé, dalla scelta di un differente contratto collettivo, possibilità espressamente contemplata dal sistema delineato dall’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023.

La criticità riguardava piuttosto la dimostrazione dell’equivalenza delle tutele.

Dal raffronto emergeva infatti una differenza nella retribuzione globale annua prevista dai due contratti. Per colmare tale divario l’operatore si era impegnato a riconoscere ai lavoratori impiegati nell’appalto importi a titolo di superminimo non assorbibile, in modo da garantire una RAL sostanzialmente corrispondente a quella derivante dall’applicazione del CCNL individuato dalla stazione appaltante.

Si poneva pertanto una questione apparentemente semplice, ma sistematicamente assai rilevante: l’equivalenza deve riguardare il trattamento concretamente percepito dal lavoratore oppure deve derivare dalle garanzie strutturali contenute nei contratti collettivi posti a confronto?

3. L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e la funzione sociale del contratto pubblico

Per comprendere la decisione occorre muovere dalla ratio dell’art. 11 del Codice.

La disposizione mira a contemperare due interessi di rango costituzionale: da un lato, la libertà di iniziativa economica e organizzativa dell’impresa; dall’altro, la tutela del lavoro e delle condizioni economiche e normative dei lavoratori impiegati nell’esecuzione della commessa pubblica.

L’operatore non è dunque necessariamente obbligato ad applicare il medesimo CCNL indicato dalla stazione appaltante.

Se sceglie un diverso contratto collettivo, tuttavia, assume l’onere di dimostrare che quest’ultimo assicuri tutele equivalenti.

L’equivalenza rappresenta pertanto il punto di equilibrio fra libertà imprenditoriale e protezione del lavoro.

La disciplina impedisce, in particolare, che la concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche venga realizzata attraverso una compressione delle condizioni economiche e normative del personale.

La gara pubblica non è, in questa prospettiva, uno spazio nel quale il minor costo del lavoro possa trasformarsi indiscriminatamente in un vantaggio competitivo.

4. Equivalenza non significa identità

Un primo elemento deve essere chiarito.

Il principio di equivalenza non comporta la necessaria e perfetta sovrapponibilità dei due contratti collettivi.

Se così fosse, la possibilità stessa, riconosciuta dall’art. 11, di applicare un CCNL differente perderebbe sostanzialmente significato.

Il giudizio richiesto alla stazione appaltante è pertanto un giudizio sostanziale.

Occorre comparare le tutele economiche e normative offerte dai contratti, verificando se eventuali scostamenti siano tali da alterare significativamente il livello complessivo di protezione assicurato ai lavoratori.

Ciò che il sistema non consente, tuttavia, è trasformare il giudizio di equivalenza tra contratti collettivi in un giudizio meramente individuale sulla retribuzione concretamente corrisposta dal singolo datore di lavoro.

Ed è precisamente su questo confine che assume rilievo il problema del superminimo.

5. Perché il superminimo non è sufficiente

Il superminimo costituisce una componente della retribuzione ulteriore rispetto al minimo previsto dalla contrattazione collettiva.

Proprio questa caratteristica ne evidenzia, tuttavia, la diversità rispetto alle garanzie strutturali contenute nel CCNL.

Il Consiglio di Stato valorizza la necessità che l’equivalenza economica sia verificata principalmente attraverso le componenti fisse della retribuzione globale annua e attraverso il sistema di tutele assicurato dalla fonte collettiva.

Il punto decisivo non è quindi esclusivamente quantitativo.

Anche quando il superminimo consenta matematicamente di raggiungere una retribuzione complessiva equivalente, resta differente la fonte dalla quale tale trattamento deriva.

Nel primo caso, la tutela trova fondamento nel contratto collettivo e nel sistema di relazioni sindacali che lo sostiene.

Nel secondo, l’incremento economico dipende dall’impegno assunto dal singolo datore di lavoro.

L’equivalenza richiesta dal Codice non può dunque essere normalmente costruita sommando alle tutele inferiori derivanti da un CCNL condizioni migliorative unilateralmente riconosciute dall’impresa sino a raggiungere, sul piano puramente aritmetico, il livello economico previsto dal contratto indicato dalla stazione appaltante.

Diversamente, il parametro collettivo finirebbe per perdere la funzione che l’art. 11 gli attribuisce.

6. Il superminimo e la differenza tra tutela collettiva e trattamento individuale

La questione consente di cogliere una distinzione di particolare importanza.

Un conto è la tutela garantita dal CCNL.

Altro è il trattamento economico che il singolo datore di lavoro decide di riconoscere al lavoratore.

Le due dimensioni possono certamente interagire, ma non sono perfettamente fungibili.

Il sistema delineato dal Codice attribuisce rilevanza alla fonte collettiva proprio perché mira ad assicurare condizioni di lavoro dotate di una base stabile, generale e verificabile.

Ammettere indiscriminatamente che il differenziale economico possa essere compensato attraverso trattamenti individuali significherebbe spostare il giudizio dall’equivalenza tra sistemi contrattuali all’equivalenza tra singoli trattamenti economici.

Ma non è questa la logica dell’art. 11.

La disposizione tutela il lavoratore non soltanto nella consistenza finale della retribuzione, ma anche attraverso la qualità e la stabilità della fonte dalla quale quella tutela deriva.

7. L’orientamento non costituisce un episodio isolato

La sentenza n. 6874/2026 si inserisce in un orientamento che nel corso del 2026 si è progressivamente consolidato.

Il Consiglio di Stato era già intervenuto, tra le altre, con le sentenze della Sezione V n. 3209 del 24 aprile 2026, n. 3476 del 5 maggio 2026 e n. 4935 del 19 giugno 2026.

La linea interpretativa che emerge da tali decisioni tende a escludere che il ricorso al superminimo individuale possa, di per sé, trasformare un CCNL economicamente meno favorevole in un contratto equivalente a quello individuato dalla stazione appaltante.

Particolarmente significativa è l’affermazione secondo cui il giudizio di equivalenza deve prendere in considerazione non soltanto il contenuto della tutela, ma anche il suo “contenitore”, vale a dire le modalità attraverso le quali quella protezione viene assicurata ai lavoratori.

È una distinzione destinata ad assumere notevole importanza nell’attività delle stazioni appaltanti.

8. Le conseguenze per il RUP e per la stazione appaltante

La portata della giurisprudenza esaminata è eminentemente operativa.

Quando l’operatore economico dichiara di applicare un CCNL differente da quello individuato nei documenti di gara, la stazione appaltante non può limitarsi a prendere atto della dichiarazione di equivalenza.

È necessaria una vera istruttoria.

Occorre confrontare il trattamento economico e normativo assicurato dai due contratti e verificare concretamente la sussistenza dell’equivalenza richiesta dall’art. 11.

La verifica non può essere meramente nominalistica, né può essere sostituita dalla constatazione che il costo complessivo della manodopera dichiarato dall’impresa appaia astrattamente sufficiente.

La recente giurisprudenza ha, inoltre, sottolineato l’esigenza che la verifica di equivalenza risulti effettivamente dagli atti o dai verbali della procedura e preceda l’aggiudicazione.

Per il RUP ne deriva una conseguenza particolarmente rilevante: il giudizio sull’equivalenza deve essere istruito, documentato e motivato.

Una verifica inesistente, meramente apparente o affidata a considerazioni generiche espone l’aggiudicazione a un significativo rischio di annullamento.

9. Il ruolo dell’Allegato I.01 dopo il correttivo al Codice

Il quadro è stato ulteriormente precisato dal d.lgs. n. 209/2024, che ha introdotto l’Allegato I.01 al Codice dei contratti pubblici.

La disciplina fornisce criteri maggiormente strutturati per la verifica dell’equivalenza economica e normativa.

Sotto il profilo economico assume particolare importanza il riferimento alle componenti fisse della retribuzione globale annua.

La scelta legislativa conferma la necessità di utilizzare parametri oggettivi e strutturali, riducendo il rischio che l’equivalenza venga costruita attraverso elementi eventuali o legati alla singola organizzazione aziendale.

Il dato normativo e quello giurisprudenziale convergono dunque verso un medesimo risultato: l’equivalenza deve essere verificabile ex ante e non può dipendere esclusivamente dalla futura condotta volontaria dell’operatore economico.

10. Un limite alla concorrenza sul costo del lavoro

La questione possiede, infine, una dimensione sistemica.

L’art. 11 esprime una precisa concezione dell’appalto pubblico: la competizione tra imprese non può svolgersi comprimendo indirettamente le tutele dei lavoratori.

La possibilità di utilizzare un CCNL differente garantisce la libertà organizzativa dell’operatore economico.

Il requisito dell’equivalenza impedisce, però, che tale libertà si trasformi in uno strumento per conseguire un vantaggio competitivo attraverso un contratto collettivo economicamente o normativamente meno tutelante.

In questa prospettiva, il superminimo non viene considerato irrilevante perché necessariamente sfavorevole al lavoratore.

Al contrario, esso può rappresentare un trattamento migliorativo.

Ciò che viene escluso è la possibilità di utilizzarlo ordinariamente come strumento sostitutivo delle garanzie che dovrebbero emergere dal confronto tra i contratti collettivi.

È la differenza tra assicurare al lavoratore, in un determinato momento, una determinata somma e assicurargli un sistema di tutele equivalente.

11. Considerazioni conclusive

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6874/2026 contribuisce a consolidare un orientamento destinato ad incidere profondamente sulla gestione delle procedure di affidamento.

Il principio che emerge può essere sintetizzato in termini chiari: l’equivalenza prevista dall’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 è equivalenza sostanziale delle tutele e non mera equivalenza aritmetica della retribuzione finale.

Il diverso CCNL rimane pienamente ammissibile.

Ciò che non appare ammissibile è scegliere un contratto collettivo strutturalmente meno tutelante e ricostruirne successivamente l’equivalenza mediante componenti retributive individuali, eventuali o comunque esterne al sistema delle garanzie collettive poste a confronto.

Per le stazioni appaltanti ne deriva un onere istruttorio particolarmente significativo.

Il RUP deve poter ricostruire il percorso attraverso il quale è stata riconosciuta l’equivalenza, verificando le componenti economiche fisse, le principali tutele normative e la fonte delle garanzie dichiarate dall’operatore.

La questione non riguarda soltanto il diritto del lavoro applicato agli appalti.

Riguarda la stessa funzione della contrattazione pubblica.

Con l’art. 11, infatti, il legislatore sembra aver definitivamente superato l’idea secondo cui l’interesse pubblico della gara possa esaurirsi nell’acquisizione della prestazione alle migliori condizioni economiche.

Nell’appalto pubblico contemporaneo anche le modalità attraverso le quali il risultato viene conseguito entrano a far parte dell’interesse protetto dall’ordinamento.

Ed è proprio in questa prospettiva che la tutela del lavoro cessa di rappresentare un elemento esterno alla gara per diventare uno dei parametri attraverso i quali misurare la legittimità dell’aggiudicazione.

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Avv. Antonio Ardimento

Laureato magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, con tesi in diritto tributario, ha svolto la pratica forense e un tirocinio presso il Tribunale di Bari – Sezione Lavoro, approfondendo in particolare il diritto civile e del lavoro. Abilitato all’esercizio della professione forense presso la Corte d’Appello di Bari, ha esercitato come Avvocato fino al 2018.Ha successivamente maturato esperienza nell’ambito delle risorse umane, della consulenza del lavoro e della selezione del personale, per poi intraprendere dal 2020 il proprio percorso professionale nella Pubblica Amministrazione.Nel 2023 ha conseguito la Laurea Magistrale in Psicologia del Lavoro e delle Organizzazioni presso l’Università Mercatorum di Roma. È stato componente di commissioni di concorso pubblico e Professore a contratto presso l’Università LUM, nell’insegnamento di “Organizational Behaviour”.

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