Dipendente pubblico e appartenenza ad associazioni: l’obbligo di comunicazione alla PA anche in assenza di un conflitto di interessi concreto

Nota a Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, ordinanza 31 agosto 2026, n. 24875

Sommario: 1. Il principio affermato dalla Cassazione – 2. Il caso sottoposto alla Corte – 3. L’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013 – 4. Libertà di associazione e doveri del pubblico dipendente – 5. Il conflitto di interessi non deve essere già «consumato» – 6. La rilevanza disciplinare dell’omessa comunicazione – 7. Non esiste un obbligo di comunicare «qualsiasi» associazione – 8. Un criterio operativo per le amministrazioni – 9. Trasparenza e «apparenza» di imparzialità – 10. Conclusioni

1. Il principio affermato dalla Cassazione

La libertà di associazione del dipendente pubblico incontra un limite negli obblighi di trasparenza e imparzialità connessi all’esercizio della funzione amministrativa?

Con l’ordinanza n. 24875 del 31 agosto 2026, la Sezione Lavoro della Corte di Cassazione affronta una questione particolarmente delicata, posta al confine tra la sfera privata del lavoratore e lo statuto costituzionale del pubblico dipendente.

Il principio che emerge dalla pronuncia può essere sintetizzato in termini piuttosto netti: il dipendente pubblico è tenuto a comunicare all’amministrazione la propria adesione o appartenenza ad associazioni od organizzazioni quando i relativi ambiti di interesse possano interferire con l’attività dell’ufficio, senza che sia necessario dimostrare l’esistenza di un conflitto di interessi già concretamente verificatosi.

La comunicazione prevista dall’art. 5 del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 assolve, infatti, una funzione essenzialmente preventiva.

Non si tratta di sanzionare l’adesione a un’associazione lecita né di sottoporre a controllo generalizzato la vita privata del dipendente, ma di mettere l’amministrazione nella condizione di conoscere tempestivamente quelle situazioni dalle quali possa astrattamente derivare un’interferenza con l’esercizio imparziale delle funzioni affidate al lavoratore.

È proprio questa dimensione preventiva a rendere la decisione di particolare interesse per l’intero sistema del pubblico impiego.

2. Il caso sottoposto alla Corte

La controversia traeva origine da una sanzione disciplinare inflitta a un funzionario dell’Agenzia delle Entrate per non avere comunicato all’amministrazione la propria posizione all’interno di associazioni i cui interessi erano stati ritenuti suscettibili di interferire con quelli dell’ufficio.

La vicenda riguardava, più specificamente, l’assunzione della rappresentanza legale di associazioni di carattere massonico.

Il dato è rilevante non tanto per la particolare natura delle associazioni coinvolte, quanto per la questione giuridica generale che esso pone.

Può l’obbligo di comunicazione sorgere soltanto quando sia dimostrato che l’appartenenza associativa abbia effettivamente condizionato una decisione amministrativa?

Oppure è sufficiente che le caratteristiche dell’organizzazione, gli obblighi connessi all’appartenenza e le funzioni concretamente esercitate dal dipendente rendano configurabile una potenziale interferenza?

È su questo secondo versante che si colloca la risposta della Suprema Corte.

3. L’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013

Il punto di partenza è rappresentato dall’art. 5, comma 1, del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, secondo il quale:

«Nel rispetto della disciplina vigente del diritto di associazione, il dipendente comunica tempestivamente al responsabile dell’ufficio di appartenenza la propria adesione o appartenenza ad associazioni od organizzazioni, a prescindere dal loro carattere riservato o meno, i cui ambiti di interessi possano interferire con lo svolgimento dell’attività dell’ufficio».

La disposizione precisa inoltre che tale obbligo non si applica all’adesione a partiti politici o sindacati.

La formulazione utilizzata dal legislatore è significativa.

La norma non richiede che gli interessi dell’associazione abbiano interferito con l’attività dell’ufficio, ma che essi possano interferire.

Il passaggio dal conflitto reale al conflitto potenziale costituisce, quindi, il vero fulcro della disciplina.

L’obbligo di comunicazione opera a monte proprio perché deve consentire all’amministrazione di valutare se quella determinata appartenenza associativa possa assumere rilievo rispetto alle funzioni svolte dal dipendente.

Pretendere la prova di un’interferenza già verificatasi finirebbe, peraltro, per svuotare in larga parte di significato la disposizione: la comunicazione arriverebbe quando il rischio che la norma intende prevenire si è già eventualmente trasformato in un problema concreto.

4. Libertà di associazione e doveri del pubblico dipendente

La questione impone inevitabilmente un bilanciamento con la libertà di associazione garantita dall’art. 18 della Costituzione.

Il dipendente pubblico, infatti, non perde i propri diritti costituzionali per il solo fatto di lavorare alle dipendenze di un’amministrazione.

L’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013 parte espressamente da questa premessa, facendo salvo il diritto di associazione.

Ma altro è impedire al dipendente di aderire a un’associazione, altro è imporgli di rendere nota all’amministrazione una determinata appartenenza quando questa possa interferire con l’esercizio delle sue funzioni.

L’oggetto dell’obbligo non è, dunque, l’autorizzazione ad associarsi, bensì la comunicazione della situazione potenzialmente rilevante.

La distinzione è decisiva.

La finalità non è quella di comprimere la libertà associativa, bensì di permettere all’amministrazione di garantire l’imparzialità della propria azione.

Ed è proprio in questa prospettiva che l’art. 5 deve essere letto insieme ai principi costituzionali che governano l’attività e il lavoro pubblico, in particolare agli artt. 54, 97 e 98 Cost.

Il dipendente pubblico è inserito in un apparato chiamato a perseguire esclusivamente l’interesse pubblico e il suo comportamento deve essere coerente con i principi di imparzialità e buon andamento.

La particolare posizione del lavoratore pubblico giustifica, pertanto, obblighi di trasparenza più penetranti rispetto a quelli propri di un ordinario rapporto tra privati, purché proporzionati e direttamente collegati alle funzioni esercitate.

5. Il conflitto di interessi non deve essere già «consumato»

È probabilmente questo l’aspetto più rilevante dell’ordinanza n. 24875/2026.

La Cassazione esclude che l’obbligo di comunicazione possa essere subordinato alla dimostrazione di singoli episodi nei quali l’appartenenza associativa abbia già determinato un comportamento contrario ai doveri d’ufficio.

Una simile interpretazione confonderebbe due piani differenti.

Da una parte vi è l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 5.

Dall’altra vi sono le successive regole relative al conflitto di interessi e all’astensione, alle quali fanno riferimento, tra l’altro, l’art. 6-bis della legge n. 241 del 1990 e gli artt. 6 e 7 del D.P.R. n. 62 del 2013.

La comunicazione costituisce uno degli strumenti attraverso i quali l’amministrazione può conoscere anticipatamente le circostanze dalle quali potrebbe derivare una situazione di conflitto.

È quindi fisiologico che essa intervenga prima e indipendentemente dall’effettivo verificarsi di un condizionamento.

In questo senso, il sistema dei codici di comportamento non tutela soltanto l’imparzialità amministrativa nella sua dimensione sostanziale, ma anche l’affidamento dei cittadini nella neutralità dell’amministrazione.

Non è sufficiente, in altri termini, che l’amministrazione agisca imparzialmente: occorre anche evitare, nei limiti della ragionevolezza, situazioni idonee a mettere seriamente in dubbio tale imparzialità.

6. La rilevanza disciplinare dell’omessa comunicazione

Il passaggio successivo riguarda le conseguenze della violazione.

L’art. 54, comma 3, del D.Lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento costituisce fonte di responsabilità disciplinare, ferma restando l’eventuale rilevanza della condotta anche sotto altri profili.

Ne consegue che la mancata comunicazione richiesta dall’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013 non rappresenta una mera irregolarità formale.

Essa può costituire un vero e proprio illecito disciplinare.

Ciò non significa, naturalmente, che qualunque omissione determini automaticamente la medesima sanzione.

Resta necessario applicare i principi generali che regolano il potere disciplinare, a partire dalla proporzionalità tra infrazione e sanzione, dalla gravità della condotta, dal grado di responsabilità del dipendente, dalle mansioni esercitate e dalle concrete circostanze del caso.

Particolare rilievo può assumere anche il ruolo rivestito all’interno dell’associazione.

La semplice iscrizione e l’assunzione di incarichi direttivi o di rappresentanza non costituiscono necessariamente situazioni equivalenti ai fini della valutazione dell’intensità del possibile collegamento tra il dipendente e l’organizzazione.

7. Non esiste un obbligo di comunicare «qualsiasi» associazione

La pronuncia non deve, tuttavia, essere interpretata come affermazione di un indiscriminato potere conoscitivo della pubblica amministrazione sulla vita associativa dei propri dipendenti.

L’art. 5 contiene un preciso elemento selettivo.

Devono essere comunicate soltanto le adesioni o appartenenze ad associazioni od organizzazioni i cui ambiti di interesse possano interferire con lo svolgimento dell’attività dell’ufficio.

Occorre pertanto verificare il collegamento tra due elementi:

l’ambito di attività e di interessi dell’organizzazione e le competenze concretamente esercitate dall’ufficio nel quale opera il dipendente.

È questo rapporto di possibile interferenza a fare sorgere l’obbligo.

Non sarebbe quindi corretto ricavare dalla decisione un principio secondo il quale ogni pubblico dipendente dovrebbe dichiarare indistintamente tutte le associazioni delle quali fa parte.

Una simile interpretazione sarebbe difficilmente conciliabile con lo stesso tenore letterale dell’art. 5 e con la necessità di preservare un ragionevole equilibrio tra esigenze dell’amministrazione e libertà individuali.

8. Un criterio operativo per le amministrazioni

La decisione offre anche indicazioni importanti sul piano organizzativo.

Le amministrazioni dovrebbero evitare di trattare l’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013 come una disposizione meramente programmatica.

I codici di comportamento delle singole amministrazioni possono specificare modalità, destinatari e termini della comunicazione, rendendo facilmente conoscibile dal personale l’adempimento richiesto.

In sede applicativa, la valutazione dovrebbe concentrarsi almeno su alcuni elementi:

• finalità e attività effettivamente svolte dall’associazione;

• competenze dell’ufficio cui è assegnato il dipendente;

• posizione e responsabilità rivestite dal lavoratore nell’amministrazione;

• ruolo eventualmente ricoperto all’interno dell’organizzazione;

• esistenza di rapporti tra l’associazione, i suoi aderenti o i relativi interessi e i procedimenti trattati dall’ufficio;

• concreta possibilità che tali rapporti generino interferenze, anche soltanto potenziali.

L’obiettivo della comunicazione non dovrebbe essere quello di creare archivi indiscriminati sulle appartenenze associative dei dipendenti, ma di consentire una valutazione mirata dei possibili conflitti.

E proprio perché il sistema è costruito sulla prevenzione, in presenza di un dubbio ragionevole circa la possibile interferenza, la comunicazione costituisce per il dipendente la scelta maggiormente coerente con i principi di trasparenza e lealtà che informano il rapporto di pubblico impiego.

9. Trasparenza e «apparenza» di imparzialità

L’ordinanza n. 24875/2026 presenta infine un ulteriore profilo di interesse.

La tutela dell’imparzialità della pubblica amministrazione non può essere circoscritta esclusivamente ai casi nei quali sia possibile dimostrare ex post che una decisione sia stata concretamente alterata da un interesse personale.

Il sistema della prevenzione dei conflitti opera prima.

La logica è la stessa che caratterizza numerosi istituti dell’ordinamento amministrativo: evitare che chi è chiamato a curare l’interesse pubblico si trovi in una posizione nella quale interessi differenti possano ragionevolmente entrare in competizione con quello affidatogli.

Il concetto di apparenza di imparzialità non deve naturalmente trasformarsi in una clausola indeterminata attraverso cui sindacare indiscriminatamente la vita privata dei dipendenti.

Esso assume rilievo nella misura in cui esista un collegamento oggettivamente apprezzabile tra la situazione esterna e l’attività istituzionale.

La Cassazione sembra quindi muoversi lungo una linea di equilibrio: tutela della libertà associativa, da un lato; esigenza che l’amministrazione possa conoscere e prevenire situazioni di possibile condizionamento, dall’altro.

10. Conclusioni

L’ordinanza della Corte di Cassazione n. 24875 del 31 agosto 2026 merita attenzione ben oltre la peculiarità della vicenda concreta.

Il principio che se ne ricava investe direttamente il funzionamento quotidiano delle pubbliche amministrazioni.

La comunicazione prevista dall’art. 5 del D.P.R. n. 62 del 2013 non presuppone la prova di un conflitto di interessi effettivo: è sufficiente che l’ambito di interessi dell’associazione possa interferire con lo svolgimento dell’attività dell’ufficio.

È precisamente tale possibilità a rendere necessaria la trasparenza.

Il dipendente conserva integralmente il proprio diritto di associarsi; parallelamente, quando l’appartenenza assume una dimensione potenzialmente rilevante rispetto alle funzioni esercitate, sorge uno specifico dovere nei confronti dell’amministrazione.

La ratio della disciplina è quindi eminentemente preventiva.

Prima ancora di sanzionare il conflitto, l’ordinamento cerca di farlo emergere e di consentirne la gestione.

Ed è forse questo il passaggio più importante della decisione: nel pubblico impiego l’imparzialità non viene tutelata soltanto quando è già stata compromessa, ma anche attraverso obblighi di trasparenza destinati a impedire che il rischio di compromissione rimanga sconosciuto all’amministrazione.

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Avv. Antonio Ardimento

Laureato magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, con tesi in diritto tributario, ha svolto la pratica forense e un tirocinio presso il Tribunale di Bari – Sezione Lavoro, approfondendo in particolare il diritto civile e del lavoro. Abilitato all’esercizio della professione forense presso la Corte d’Appello di Bari, ha esercitato come Avvocato fino al 2018.Ha successivamente maturato esperienza nell’ambito delle risorse umane, della consulenza del lavoro e della selezione del personale, per poi intraprendere dal 2020 il proprio percorso professionale nella Pubblica Amministrazione.Nel 2023 ha conseguito la Laurea Magistrale in Psicologia del Lavoro e delle Organizzazioni presso l’Università Mercatorum di Roma. È stato componente di commissioni di concorso pubblico e Professore a contratto presso l’Università LUM, nell’insegnamento di “Organizational Behaviour”.

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