L’individuazione del CCNL negli appalti pubblici tra tutela sostanziale del lavoro e conservazione della procedura di gara

Nota a T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 7 ottobre 2026, n. 4481

Abstract. La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 7 ottobre 2026, n. 4481, offre un significativo contributo all’interpretazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, affrontando le conseguenze dell’erronea individuazione del contratto collettivo nazionale di lavoro negli atti di gara. La pronuncia distingue la violazione dei criteri normativi di selezione del CCNL dall’effettiva lesione delle tutele economiche e normative dei lavoratori, escludendo che l’irregolarità determini necessariamente l’annullamento della procedura. La decisione consente di approfondire il rapporto tra rappresentatività sindacale, equivalenza delle tutele, principio del risultato e sindacato giurisdizionale sull’attività delle stazioni appaltanti, delineando un modello di controllo nel quale la regolarità formale della lex specialis deve essere valutata alla luce degli effetti sostanziali prodotti sulla concorrenza e sulla protezione del lavoro.

Sommario: 1. Premessa: la tutela del lavoro quale elemento strutturale della contrattazione pubblica – 2. La vicenda controversa e l’erronea individuazione del contratto collettivo – 3. L’art. 11 del Codice: rappresentatività, connessione funzionale ed equivalenza delle tutele – 4. La decisione del T.A.R. Lombardia: l’illegittimità della scelta non implica necessariamente l’annullamento della gara – 5. La distinzione tra irregolarità formale e lesione sostanziale – 6. Il rapporto con il principio del risultato – 7. L’equivalenza delle tutele economiche e normative alla luce dell’Allegato I.01 – 8. Dichiarazioni dell’operatore economico e limiti delle conseguenze espulsive – 9. Le conseguenze operative per il RUP e per le stazioni appaltanti – 10. L’onere di allegazione nel processo amministrativo – 11. Considerazioni critiche: il rischio di una lettura eccessivamente sostanzialistica – 12. Conclusioni

1. Premessa: la tutela del lavoro quale elemento strutturale della contrattazione pubblica

L’evoluzione della disciplina dei contratti pubblici ha progressivamente attribuito alla tutela del lavoro una funzione che trascende la tradizionale dimensione del rapporto privatistico tra datore di lavoro e prestatore.

Nell’attuale assetto normativo, la garanzia di condizioni economiche e normative adeguate per il personale impiegato nell’esecuzione degli appalti costituisce una componente essenziale della legittimità dell’azione amministrativa e della corretta organizzazione delle procedure di affidamento.

L’art. 11 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 rappresenta una delle manifestazioni più significative di tale impostazione, imponendo alle stazioni appaltanti di individuare il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’esecuzione delle prestazioni, secondo criteri di rappresentatività comparativa e stretta connessione con l’attività oggetto dell’affidamento.

La disposizione, tuttavia, non introduce un vincolo assoluto di applicazione del contratto individuato dall’Amministrazione.

Il legislatore riconosce agli operatori economici la possibilità di applicare un differente CCNL, purché vengano assicurate ai lavoratori tutele equivalenti.

Ne deriva un sistema fondato sul bilanciamento tra libertà di iniziativa economica, tutela della concorrenza e protezione del lavoro, nel quale l’equivalenza contrattuale costituisce il principale strumento di composizione degli interessi coinvolti.

In tale contesto si colloca la sentenza del TAR Lombardia n. 4481/2026, che affronta un interrogativo di particolare rilevanza applicativa: l’erronea indicazione del contratto collettivo negli atti di gara determina necessariamente l’illegittimità dell’intera procedura oppure occorre accertare se tale errore abbia concretamente compromesso gli interessi tutelati dall’ordinamento?

La risposta del giudice amministrativo privilegia una lettura sostanziale della disciplina, senza tuttavia ridimensionare il carattere vincolante degli obblighi imposti alle stazioni appaltanti.

2. La vicenda controversa e l’erronea individuazione del contratto collettivo

La controversia trae origine da una procedura di affidamento relativa a servizi di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani e di igiene ambientale.

Negli atti di gara, la stazione appaltante aveva individuato quale contratto collettivo di riferimento il CCNL contraddistinto dal codice CNEL K545.

Tale individuazione veniva contestata da un operatore economico, secondo il quale il contratto correttamente applicabile, alla luce dei criteri stabiliti dall’art. 11 del Codice e dall’Allegato I.01, avrebbe dovuto essere quello identificato dal codice CNEL K540.

Quest’ultimo risultava infatti riconducibile alla contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa e costituiva il riferimento utilizzato per la predisposizione delle tabelle ministeriali relative al costo medio della manodopera.

La questione assumeva ulteriore complessità in ragione della circostanza che, nonostante l’erronea indicazione contenuta nel disciplinare, l’Amministrazione aveva quantificato il costo del personale utilizzando proprio i valori economici del CCNL K540.

Si determinava, pertanto, una divergenza tra l’indicazione formale del contratto collettivo e il parametro economico concretamente impiegato nella costruzione della base di gara.

La ricorrente sosteneva che tale contraddizione integrasse una violazione della disciplina di settore, idonea a determinare l’illegittimità della procedura e dell’aggiudicazione.

Veniva inoltre contestata la condotta dell’aggiudicataria, la quale aveva dichiarato di applicare il contratto indicato nel disciplinare, pur avendo utilizzato, nelle giustificazioni relative al costo del personale, valori riconducibili al diverso CCNL.

Il giudice amministrativo era dunque chiamato a pronunciarsi sia sulla rilevanza invalidante dell’errore commesso dalla stazione appaltante, sia sulle conseguenze della dichiarazione resa dall’operatore economico.

3. L’art. 11 del Codice: rappresentatività, connessione funzionale ed equivalenza delle tutele

L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 impone che al personale impiegato negli appalti pubblici e nelle concessioni sia applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale pertinente, individuato secondo i criteri stabiliti dalla disposizione.

La selezione del contratto non è rimessa a una valutazione meramente discrezionale dell’Amministrazione.

Essa deve avvenire sulla base di parametri oggettivi, riconducibili principalmente alla rappresentatività comparativa delle organizzazioni stipulanti e alla connessione tra l’ambito di applicazione del CCNL e le prestazioni oggetto dell’affidamento.

Il comma 2 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile.

Il comma 3 riconosce invece all’operatore economico la facoltà di indicare un differente contratto, purché siano garantite ai dipendenti le medesime tutele.

Il successivo comma 4 disciplina la fase di acquisizione e verifica della dichiarazione relativa al contratto applicato o all’equivalenza delle tutele.

L’assetto normativo manifesta una scelta precisa.

Il legislatore non intende imporre un’uniformità contrattuale assoluta, incompatibile con il pluralismo sindacale e con la libertà organizzativa dell’impresa, ma vuole impedire che la diversità dei contratti collettivi si traduca in una riduzione delle garanzie riconosciute ai lavoratori.

L’equivalenza assume quindi una funzione sostanziale.

Essa non può essere ricondotta alla semplice coincidenza nominale tra contratti né può essere accertata attraverso una verifica esclusivamente formale delle dichiarazioni presentate dall’operatore.

Occorre, al contrario, un confronto effettivo delle condizioni economiche e normative, secondo i criteri definiti dall’Allegato I.01, introdotto dal d.lgs. n. 209/2024.

4. La decisione del T.A.R. Lombardia: l’illegittimità della scelta non implica necessariamente l’annullamento della gara

Il passaggio centrale della pronuncia risiede nella distinzione tra violazione della regola normativa ed effettiva lesività del vizio.

Il TAR riconosce la fondatezza della premessa interpretativa sostenuta dalla ricorrente.

Il CCNL K545, individuato negli atti di gara, non risultava conforme ai criteri di rappresentatività previsti dall’art. 11 del Codice e dall’art. 2 dell’Allegato I.01.

Tale accertamento, tuttavia, non viene considerato sufficiente a determinare l’annullamento della procedura.

Il Collegio valorizza la circostanza che la stazione appaltante, nella quantificazione del costo della manodopera, avesse utilizzato i parametri economici riferibili al CCNL K540, ossia al contratto individuato come corretto riferimento di settore.

L’errore contenuto nella lex specialis non aveva pertanto determinato una sottostima del costo del lavoro.

Sotto il profilo economico, le condizioni poste a base della gara risultavano coerenti con i valori del contratto collettivo comparativamente più rappresentativo.

Quanto alle tutele normative, il giudice rileva l’assenza di contestazioni specifiche e tempestive idonee a dimostrare l’esistenza di differenze sostanziali pregiudizievoli per i lavoratori.

La mera deduzione dell’erronea individuazione del contratto non viene quindi ritenuta sufficiente a dimostrare una concreta lesione degli interessi protetti.

La pronuncia non afferma, dunque, l’irrilevanza dell’obbligo previsto dall’art. 11.

Al contrario, ne riconosce espressamente la violazione, distinguendo però tale accertamento dalle conseguenze invalidanti richieste dalla parte ricorrente.

È proprio questa distinzione a costituire il contributo interpretativo maggiormente significativo della decisione.

5. La distinzione tra irregolarità formale e lesione sostanziale

L’impostazione adottata dal TAR si inserisce in una concezione del sindacato giurisdizionale orientata alla verifica degli effetti concreti dell’azione amministrativa.

La violazione di una disposizione normativa non può essere considerata irrilevante soltanto perché non produce conseguenze immediatamente apprezzabili.

Tuttavia, nell’ambito del processo amministrativo, l’accertamento del vizio deve essere distinto dalla verifica dell’interesse a ottenere l’annullamento e della concreta incidenza della violazione sulla posizione giuridica fatta valere.

Nel caso esaminato, il giudice ritiene che l’errore nella denominazione del CCNL non abbia alterato il parametro economico utilizzato per determinare il costo del personale.

Né risultavano dimostrate differenze normative tali da compromettere in modo sostanziale le garanzie dei lavoratori.

L’irregolarità, pur sussistente, non aveva pertanto prodotto un effetto concretamente lesivo idoneo a giustificare l’annullamento della gara.

Tale impostazione richiede, tuttavia, alcune precisazioni.

Non sarebbe corretto ricavare dalla pronuncia un principio generale secondo cui l’erronea individuazione del CCNL costituisca sempre un vizio innocuo.

La conclusione dipende dalle caratteristiche della fattispecie.

Qualora l’indicazione di un contratto collettivo non pertinente determini una sottostima del costo della manodopera, un’alterazione delle condizioni concorrenziali oppure una compromissione sostanziale delle tutele normative, la violazione può assumere una rilevanza invalidante.

La decisione deve dunque essere letta come affermazione della necessità di verificare la concreta incidenza dell’errore, non come autorizzazione a una gestione approssimativa della lex specialis.

6. Il rapporto con il principio del risultato

La soluzione interpretativa adottata dal TAR può essere esaminata anche alla luce del principio del risultato, sancito dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023.

La disposizione attribuisce rilievo prioritario all’affidamento e all’esecuzione del contratto con la massima tempestività e con il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

Il principio del risultato non costituisce, tuttavia, una clausola generale di sanatoria delle violazioni commesse dall’Amministrazione.

Esso non consente di disapplicare prescrizioni normative vincolanti né di sacrificare le garanzie dei lavoratori sull’altare della conservazione della procedura.

Piuttosto, rappresenta un criterio interpretativo attraverso il quale valutare la funzionalità delle regole rispetto agli interessi pubblici perseguiti.

In questa prospettiva, l’annullamento di una gara non può essere considerato una conseguenza automaticamente necessaria di qualsiasi difformità formale, indipendentemente dalla sua effettiva incidenza sugli interessi tutelati.

La tutela del lavoro resta un obiettivo inderogabile.

Ciò che viene escluso è che essa possa essere invocata in termini puramente astratti quando gli elementi della controversia non dimostrino una compromissione effettiva delle garanzie economiche e normative.

La distinzione è particolarmente importante perché consente di evitare due opposti eccessi interpretativi: da un lato, un formalismo capace di determinare l’annullamento di procedure sostanzialmente corrette; dall’altro, un sostanzialismo improprio che finisca per neutralizzare la portata precettiva dell’art. 11.

7. L’equivalenza delle tutele economiche e normative alla luce dell’Allegato I.01

L’Allegato I.01 al Codice, introdotto dal correttivo del 2024, assume un ruolo centrale nella ricostruzione della disciplina.

L’art. 4 individua i criteri per la verifica dell’equivalenza dei contratti collettivi, distinguendo tra tutele economiche e normative.

La valutazione economica deve considerare le componenti fisse della retribuzione globale annua, comprese la retribuzione tabellare, l’indennità di contingenza, l’elemento distinto della retribuzione, le eventuali mensilità aggiuntive e le ulteriori indennità previste.

La verifica normativa riguarda invece una pluralità di istituti, tra i quali la disciplina del lavoro supplementare e straordinario, il periodo di prova, il preavviso, le ferie, i permessi, la malattia, la maternità e gli altri elementi rilevanti del rapporto di lavoro.

Ne deriva che il confronto tra contratti non può esaurirsi nella semplice comparazione del costo orario.

Due contratti collettivi possono presentare trattamenti economici analoghi e, nondimeno, assicurare livelli differenti di protezione sotto il profilo normativo.

Allo stesso modo, differenze limitate tra singoli istituti non determinano necessariamente l’assenza di equivalenza, dovendo la valutazione assumere carattere complessivo secondo i parametri normativi applicabili.

Il giudizio deve quindi essere strutturato, documentato e fondato su elementi verificabili.

Nel caso deciso dal TAR Lombardia, l’utilizzo delle tabelle ministeriali riferite al CCNL corretto ha assunto un rilievo determinante sotto il profilo economico.

Quanto alle tutele normative, invece, la mancanza di specifiche allegazioni circa differenze sostanziali ha impedito di riconoscere una lesione concreta.

I due profili, pur strettamente connessi, devono pertanto rimanere distinti.

8. Dichiarazioni dell’operatore economico e limiti delle conseguenze espulsive

Un ulteriore aspetto affrontato dalla sentenza riguarda la dichiarazione resa dall’aggiudicataria.

La ricorrente sosteneva che l’operatore avesse fornito indicazioni non veritiere, dichiarando di applicare il CCNL richiamato nel disciplinare e utilizzando successivamente, nella determinazione del costo del lavoro, i parametri di un differente contratto collettivo.

Il TAR non accoglie tale ricostruzione.

La condotta dell’aggiudicataria viene valutata alla luce delle indicazioni complessivamente contenute negli atti predisposti dall’Amministrazione.

L’operatore si era infatti conformato alla disciplina di gara, nella quale convivevano l’indicazione del CCNL K545 e l’utilizzo di parametri economici riferiti al CCNL K540.

Assumeva inoltre rilievo l’impegno, contenuto nel progetto di assorbimento del personale, a garantire le tutele del contratto collettivo di settore richiamato nella documentazione.

La decisione evidenzia un principio di particolare interesse: non ogni divergenza tra dichiarazioni e parametri economici utilizzati può essere automaticamente qualificata come falsità rilevante ai fini dell’esclusione.

Occorre esaminare il contenuto effettivo delle dichiarazioni, il contesto documentale nel quale sono state rese e la loro concreta capacità di rappresentare in modo non veritiero la posizione dell’operatore.

Una differente conclusione rischierebbe di trasferire integralmente sul concorrente le conseguenze delle incongruenze contenute negli atti predisposti dalla stessa stazione appaltante.

Resta naturalmente fermo che dichiarazioni effettivamente false, omissive o fuorvianti devono essere valutate secondo le specifiche disposizioni del Codice e in relazione alla loro rilevanza.

9. Le conseguenze operative per il RUP e per le stazioni appaltanti

La sentenza presenta ricadute applicative di notevole rilievo.

L’individuazione del CCNL costituisce una fase essenziale della progettazione dell’affidamento e non può essere considerata un adempimento meramente compilativo.

Il RUP e gli uffici competenti devono verificare la coerenza tra l’oggetto dell’appalto, le attività concretamente richieste, il settore contrattuale pertinente e la rappresentatività comparativa delle organizzazioni stipulanti.

Tale verifica assume particolare importanza negli appalti caratterizzati da una significativa incidenza del costo del personale.

È inoltre necessario assicurare la coerenza tra il contratto collettivo indicato negli atti di gara, le tabelle ministeriali utilizzate per la quantificazione della manodopera e gli ulteriori elaborati economici.

L’esistenza di indicazioni divergenti può infatti generare incertezza interpretativa, contenzioso e difficoltà nella verifica delle offerte.

Quando un operatore dichiara di applicare un differente CCNL, la stazione appaltante è chiamata a verificare l’effettiva equivalenza delle tutele secondo i criteri stabiliti dall’Allegato I.01.

Tale valutazione non può risolversi nella semplice acquisizione di una dichiarazione.

Occorre un’istruttoria effettiva, proporzionata alla complessità del contratto e adeguatamente documentata.

La pronuncia del TAR Lombardia suggerisce, inoltre, un’importante distinzione nella gestione delle eventuali irregolarità.

Quando l’Amministrazione rilevi un errore nell’individuazione del contratto collettivo, deve valutarne tempestivamente la portata, verificando se esso abbia inciso sulla quantificazione del costo del lavoro, sulle tutele normative o sulla parità di trattamento tra concorrenti.

Non sarebbe prudente considerare la sentenza quale fondamento per omettere la rettifica di errori conosciuti durante la procedura.

La conservazione dell’aggiudicazione riconosciuta nel caso concreto non equivale infatti a una generalizzata facoltà dell’Amministrazione di mantenere consapevolmente prescrizioni difformi dalla disciplina normativa.

La corretta programmazione e predisposizione della gara rimangono il principale strumento di prevenzione del contenzioso.

10. L’onere di allegazione nel processo amministrativo

La pronuncia offre infine uno spunto significativo sul piano processuale.

La contestazione dell’erronea individuazione del CCNL non può essere affidata esclusivamente a richiami generici alla disciplina normativa.

Quando il ricorrente intenda dimostrare che la scelta amministrativa ha compromesso le tutele dei lavoratori, assume particolare importanza l’individuazione delle differenze effettivamente rilevanti tra i contratti collettivi.

Ciò vale soprattutto per le tutele normative, la cui comparazione richiede l’esame di istituti differenti e non sempre immediatamente riconducibili a un unico parametro quantitativo.

L’allegazione di scostamenti concreti, tempestivamente introdotta nel giudizio, consente al giudice di verificare se la violazione denunciata abbia prodotto un pregiudizio sostanziale.

La mancata specificazione delle differenze può invece rendere la censura inidonea a dimostrare la lesività dell’errore.

Il principio assume rilievo anche nella prospettiva della certezza delle procedure di affidamento.

La tutela giurisdizionale deve rimanere pienamente effettiva, ma non può prescindere dall’individuazione del pregiudizio che il ricorrente assume di aver subito.

11. Considerazioni critiche: il rischio di una lettura eccessivamente sostanzialistica

La soluzione adottata dal TAR Lombardia appare condivisibile nella misura in cui impedisce che una difformità formale, priva di conseguenze concrete, determini automaticamente la caducazione di una procedura di gara.

Tuttavia, essa richiede un’applicazione particolarmente attenta.

Il contratto collettivo individuato dalla stazione appaltante non svolge soltanto una funzione economica.

Esso rappresenta anche un parametro di tutela normativa, di corretta concorrenza e di trasparenza nella formulazione delle offerte.

Un’erronea indicazione può incidere sulle scelte organizzative dei concorrenti, sulle modalità di quantificazione dei costi e sulla comparabilità delle proposte, anche quando il valore economico complessivo della manodopera non risulti immediatamente sottostimato.

La corretta applicazione del principio affermato dal TAR presuppone pertanto un accertamento rigoroso delle circostanze concrete.

Non è sufficiente rilevare che il costo del personale sia stato calcolato sulla base delle tabelle ministeriali corrette.

Occorre anche considerare se la divergenza contenuta nella lex specialis abbia compromesso la chiarezza delle condizioni di gara o prodotto effetti discriminatori.

Il principio di conservazione degli atti non può trasformarsi in uno strumento di attenuazione generalizzata degli obblighi normativi.

Al contrario, esso deve operare soltanto quando sia ragionevolmente accertata l’assenza di una lesione effettiva degli interessi protetti.

La pronuncia, dunque, non attenua la responsabilità amministrativa nella corretta predisposizione della documentazione di gara.

Piuttosto, impone di distinguere il momento della verifica della conformità normativa da quello della valutazione delle conseguenze giuridiche della violazione.

12. Conclusioni

La sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 7 ottobre 2026, n. 4481, contribuisce a delineare un orientamento interpretativo di particolare interesse nell’applicazione dell’art. 11 del Codice dei contratti pubblici.

Il principio che emerge dalla decisione può essere sintetizzato nei seguenti termini: l’erronea individuazione del contratto collettivo negli atti di gara costituisce una violazione dei criteri normativi di selezione del CCNL, ma non determina necessariamente l’annullamento della procedura qualora, nelle circostanze concrete, non abbia inciso sulle tutele economiche e normative dei lavoratori né prodotto una lesione rilevante delle posizioni tutelate.

La pronuncia valorizza una concezione sostanziale della legittimità amministrativa, nella quale l’accertamento della violazione deve essere accompagnato dalla verifica delle sue effettive conseguenze.

Rimane tuttavia essenziale evitare che tale impostazione venga interpretata come una riduzione della forza precettiva dell’art. 11.

La corretta individuazione del contratto collettivo continua a rappresentare un obbligo giuridico della stazione appaltante.

L’equivalenza delle tutele deve essere verificata attraverso un’istruttoria concreta e documentata.

La tutela del lavoro non può essere sacrificata in nome della tempestività dell’affidamento, così come l’esigenza di conservare una procedura non può giustificare violazioni che abbiano effettivamente compromesso gli interessi protetti.

In definitiva, la decisione conferma che il nuovo Codice dei contratti pubblici richiede alle amministrazioni un approccio capace di coniugare legalità formale, effettività delle garanzie e buon andamento.

Il rispetto dell’art. 11 non si misura soltanto nella correttezza del contratto collettivo indicato negli atti di gara, ma anche nella concreta capacità della procedura di assicurare condizioni di lavoro adeguate, concorrenza leale e tutela sostanziale dei diritti dei lavoratori.

È in questo equilibrio che si colloca la funzione più autentica della contrattazione pubblica contemporanea: non soltanto acquisire prestazioni nell’interesse dell’Amministrazione, ma garantire che il risultato perseguito sia raggiunto nel rispetto dei valori fondamentali dell’ordinamento.

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Avv. Antonio Ardimento

Laureato magistrale in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, con tesi in diritto tributario, ha svolto la pratica forense e un tirocinio presso il Tribunale di Bari – Sezione Lavoro, approfondendo in particolare il diritto civile e del lavoro. Abilitato all’esercizio della professione forense presso la Corte d’Appello di Bari, ha esercitato come Avvocato fino al 2018.Ha successivamente maturato esperienza nell’ambito delle risorse umane, della consulenza del lavoro e della selezione del personale, per poi intraprendere dal 2020 il proprio percorso professionale nella Pubblica Amministrazione.Nel 2023 ha conseguito la Laurea Magistrale in Psicologia del Lavoro e delle Organizzazioni presso l’Università Mercatorum di Roma. È stato componente di commissioni di concorso pubblico e Professore a contratto presso l’Università LUM, nell’insegnamento di “Organizational Behaviour”.

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