Corte dei conti: controlli, discrezionalità amministrativa e responsabilità erariale dopo la legge n. 1/2026

Il controllo della Corte dei conti comprende il controllo di legittimità e quello sulla gestione, ma non si traduce in un generale sindacato sull’opportunità e sulla convenienza delle scelte amministrative. In base all’art. 100 della Costituzione, alla Corte sono attribuiti il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. La valutazione dei risultati dell’azione amministrativa deve pertanto essere distinta dalla sostituzione nelle scelte riservate all’amministrazione.

La legge n. 20/1994 ha riformato le funzioni della Corte, riducendo i controlli sui singoli atti e valorizzando il controllo successivo sulla gestione, secondo i parametri del buon andamento, dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità. Resta ferma la riserva di amministrazione: la Corte non può sostituire una propria valutazione di opportunità a quella dell’ente, ma può verificare il rispetto dei limiti giuridici della discrezionalità. Anche nel giudizio di responsabilità, l’insindacabilità del merito non impedisce di accertare se gli strumenti utilizzati siano adeguati oppure estranei al fine pubblico perseguito, considerando il rapporto fra risultati e costi (Cass., Sez. un., ord. 23 gennaio 2024, n. 2290). Il controllo preventivo verifica la conformità all’ordinamento degli atti individuati dalla legge; quello successivo sulla gestione confronta costi, modi e tempi dell’azione amministrativa con gli obiettivi stabiliti. Fra gli atti sottoposti al controllo preventivo rientrano, nei casi previsti dall’art. 3 della legge n. 20/1994, provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri, atti regolamentari a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese e determinati contratti. La sola rilevanza economica dell’atto non basta a determinarne l’assoggettamento al controllo.

Lo scopo della verifica è accertare la conformità dell’atto ai parametri normativi applicabili. Se l’esito è favorevole, il visto e la registrazione consentono all’atto di acquistare efficacia. Se emergono criticità, la Corte può richiedere chiarimenti o elementi integrativi, con interruzione del termine secondo la disciplina del procedimento. L’art. 3, comma 2, della legge n. 20/1994 regola anche il deferimento alla sezione del controllo e gli effetti del decorso dei termini: non si tratta, quindi, di un unico termine invariabile di trenta giorni, né di un silenzio-assenso indistintamente applicabile a ogni attività della Corte.

La registrazione con riserva, nei casi consentiti, si inserisce nel procedimento che segue all’insistenza governativa dopo il rifiuto di registrazione e comporta l’informazione al Parlamento. Essa non determina un automatico trasferimento della responsabilità erariale del funzionario al Presidente del Consiglio dei ministri: la responsabilità politica del Governo davanti alle Camere e quella amministrativo-contabile operano su piani distinti.

Il controllo di gestione negli enti locali e il monitoraggio degli interventi del PNRR sono strumenti coordinabili, ma non coincidenti. Il primo è un controllo interno all’amministrazione, disciplinato dal d.lgs. n. 267/2000; il controllo sulla gestione esercitato dalla Corte ha invece natura esterna e indipendente. Nel contesto attuale, entrambi possono contribuire alla verifica degli obiettivi e dell’impiego delle risorse, nel rispetto dei rispettivi ambiti. La verifica dei risultati e l’analisi comparativa consentono di superare un’impostazione soltanto burocratico-formale e di considerare anche l’utilità delle prestazioni e l’efficienza economica della gestione.

La legge 7 gennaio 2026, n. 1, nota come riforma Foti, ha rafforzato gli strumenti preventivi e consultivi, perseguendo la riduzione dell’incertezza decisionale e della cosiddetta «paura della firma», senza sopprimere il controllo successivo sulla gestione. Per i contratti connessi al PNRR e al PNC, il controllo preventivo sui provvedimenti di aggiudicazione o conclusivi dell’affidamento rinvia alle soglie dell’art. 14 del codice dei contratti pubblici; per regioni ed enti locali la legge prevede una facoltà di assoggettamento secondo le modalità da essa stabilite. La soglia di valore complessivo non inferiore a un milione di euro riguarda invece l’attività consultiva su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete PNRR e PNC, estranee ad atti soggetti a controllo preventivo o a fatti già oggetto di invito a dedurre. I pareri devono essere resi entro trenta giorni: in mancanza, si intendono conformi alla soluzione prospettata dall’amministrazione ai fini dell’esclusione della gravità della colpa; se nessuna soluzione è stata prospettata, il silenzio vale invece in senso negativo. Tale meccanismo è distinto dalla registrazione conseguente al decorso dei termini del controllo preventivo. La tempestività della spesa deve comunque accompagnarsi all’economicità, all’efficienza e all’efficacia: questi parametri richiedono di considerare insieme risorse, risultati, qualità e tempi, non soltanto il costo minimo.

La riforma interviene anche sulla responsabilità amministrativa, introducendo una definizione legislativa della colpa grave e limiti all’addebito risarcitorio. La definizione considera le violazioni manifeste delle norme applicabili e il travisamento o l’erronea ricostruzione di fatti incontrovertibilmente risultanti dagli atti, valutando chiarezza delle regole e inescusabilità dell’inosservanza. Salvi il dolo e l’illecito arricchimento, l’addebito non può superare il 30 per cento del pregiudizio accertato e, contemporaneamente, il doppio della retribuzione lorda individuata dalla legge, ovvero del corrispettivo o dell’indennità pertinenti. Il 30 per cento costituisce dunque un massimo, non una percentuale fissa. La legge è entrata in vigore il 22 gennaio 2026 e, nei limiti dell’art. 6, estende le modifiche dell’art. 1, comma 1, lettera a), ai procedimenti e giudizi pendenti non definiti con giudicato. È stata inoltre prevista una polizza per gli incarichi comportanti gestione di risorse pubbliche e soggezione alla giurisdizione contabile, con partecipazione necessaria dell’assicuratore ai procedimenti per i relativi danni patrimoniali. L’applicazione della disposizione assicurativa è stata però differita al 1° gennaio 2027 dall’art. 1, comma 19-quinquies, del d.l. n. 200/2025, come convertito. Sul meccanismo di riduzione dell’addebito sono state sollevate questioni di legittimità costituzionale.

La Procura generale della Corte dei conti svolge funzioni di pubblico ministero contabile e di coordinamento delle procure territoriali. La funzione requirente è diretta alla tutela delle risorse pubbliche mediante l’azione di responsabilità per danno erariale, secondo le competenze e le procedure stabilite dall’ordinamento: non coincide con l’esercizio dell’azione penale.

Le denunce di danno sono trattate dagli uffici requirenti competenti. La Procura generale esercita le funzioni di pubblico ministero davanti alle sezioni giurisdizionali centrali d’appello e interviene nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato. Questo assetto va distinto dagli ulteriori poteri delineati dalla delega di riordino.

Ma cosa cambia, in buona sostanza, con la riforma Foti nel ruolo della Corte dei conti?

Quanto alla funzione requirente, l’art. 3 della legge n. 1/2026 delinea un rafforzamento dell’indirizzo e del coordinamento della Procura generale, per assicurare uniformità nelle sedi territoriali. Fra i criteri della delega figurano l’accesso in tempo reale agli atti istruttori, l’avocazione nei casi tassativamente individuati in sede attuativa, fra cui l’inerzia e la violazione degli indirizzi centrali, e la sottoscrizione congiunta di determinati atti nelle istruttorie di particolare rilevanza, complessità o novità. Sono criteri rivolti al legislatore delegato: la loro concreta operatività va ricostruita attraverso le disposizioni attuative e le relative decorrenze, non può essere fatta discendere dalla sola legge delegante.

Nel 2026 alcuni giudici contabili hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale sulla nuova disciplina. Fra queste, l’ordinanza della seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello del 12 maggio 2026, iscritta al n. 87 del registro ordinanze, riguarda la riduzione dell’addebito e la sua applicazione ai giudizi pendenti. La rimessione sospende il giudizio nel quale la questione è stata sollevata, ma non sospende in via generale l’efficacia della legge e non «congela» la responsabilità per colpa grave. Occorre inoltre distinguere tali questioni dalla sentenza costituzionale n. 132/2024, relativa al precedente scudo transitorio.

Quali criticità emergono nel dibattito sulla riforma?

Le critiche si concentrano sul rischio di indebolire la tutela contro gli sprechi, sull’effettività del recupero del danno e sull’equilibrio fra coordinamento centrale e autonomia delle funzioni requirenti. Il limite all’addebito lascia una quota del pregiudizio a carico dell’ente danneggiato, mentre il rafforzamento dell’attività preventiva e consultiva richiede risorse adeguate per evitare un sovraccarico degli uffici. Sono profili che richiedono una valutazione del rapporto fra rapidità dell’azione amministrativa e protezione dell’erario. Vanno però tenute distinte le posizioni associative dalle iniziative giurisdizionali: la questione incidentale di costituzionalità è sollevata dal giudice nell’ambito di un processo, non dall’associazione rappresentativa dei magistrati. Anche gli effetti del riordino sull’autonomia degli uffici devono essere valutati sulla base delle disposizioni pertinenti, distinguendo la delega dalla sua attuazione.

Per una precisazione finale, lo scudo erariale transitorio introdotto dall’art. 21, comma 2, del d.l. n. 76/2020 ha limitato al dolo la responsabilità per i danni derivanti dalle condotte attive comprese nel suo ambito temporale, escludendo dal beneficio i danni da omissione o inerzia. Il termine è stato prorogato al 31 dicembre 2025 dal d.l. n. 68/2025, convertito dalla legge n. 100/2025. La disciplina può ancora rilevare nei giudizi relativi a quei fatti, ma non costituisce una generale esclusione della colpa grave per le condotte successive. Gli effetti protettivi dei controlli e dei pareri previsti dalla riforma del 2026 hanno invece presupposti propri: non equivalgono alla prosecuzione indistinta dello scudo transitorio né a un’esenzione personale da ogni responsabilità.

Da un punto di vista pratico, per il dolo è necessaria la volontà dell’evento dannoso, non la sola consapevolezza di violare un dovere d’ufficio. Per la colpa grave occorre applicare la definizione introdotta dalla riforma, senza ricondurla automaticamente a qualsiasi illegittimità. La regola generale continua a comprendere fatti e omissioni dolosi o gravemente colposi, ferme le deroghe specifiche previste dalla legge. Visto, registrazione e pareri possono escludere la gravità della colpa nei casi stabiliti dall’ordinamento, senza eliminare la responsabilità dolosa. La corretta applicazione del sistema richiede pertanto di individuare la data e la natura della condotta, il regime di responsabilità pertinente e gli eventuali effetti del controllo o della consulenza: solo dopo tale verifica possono essere applicati i limiti all’addebito e le altre disposizioni rilevanti.

Bibliografia e riferimenti

• Costituzione, artt. 100 e 103.

• Legge 14 gennaio 1994, n. 20, artt. 1 e 3.

• D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 147 e 196-198.

• D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, codice della giustizia contabile.

• D.l. 16 luglio 2020, n. 76, art. 21, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.

• D.l. 12 maggio 2025, n. 68, convertito dalla legge 2 luglio 2025, n. 100.

• Legge 7 gennaio 2026, n. 1, artt. 1, 2, 3 e 6.

• D.l. 1° dicembre 2025, n. 200, testo coordinato con la legge di conversione 27 febbraio 2026, n. 26, art. 1, comma 19-quinquies.

• Cass., Sez. un., ord. 23 gennaio 2024, n. 2290, nella Rassegna mensile della Corte di cassazione, gennaio 2024, p. 8.

• Corte costituzionale, sentenza n. 132/2024.

• Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, ordinanza 12 maggio 2026, reg. ord. n. 87/2026.

Riferimenti dottrinali indicati nell’originale

• P. Falcone, contributo sul controllo di gestione, 29 novembre 2025.

• M. Pierazzoli, «Controllo di gestione aziendale: cos’è, fasi ed esempi pratici», 12 marzo 2026.

• Massimo Luciani, «Il sistema dei controlli sulla gestione delle risorse pubbliche nel disegno costituzionale e la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria».

• Giovanni Rea, «Lo scudo erariale alla luce della sentenza n. 132/2024 della Corte costituzionale», in Omniavis, novembre 2024.