Diritto di accesso difensivo i presupposti dell’obbligo di ostensione per la PA

Commento alla Sentenza T.A.R. Emila Romagna – Parma, Sez. I, 10 giugno 2026, n. 337

Sommario: 1. Fatti di causa e oggetto del giudizio – 2. La qualificazione dell’istanza come “accesso difensivo” – 3. La decisione: illegittimità del silenzio-diniego e ordine di esibizione – 4. Osservazioni conclusive

1. Fatti di causa e oggetto del giudizio

Un privato, proprietario di un’azienda agricola adiacente a un immobile adibito a casa vacanze presenta al Comune un’istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 ss. L. n. 241/1990.

L’istanza, trasmessa tramite il difensore, chiede l’ostensione degli atti “relativi al tracciato della conduttura di acqua potabile su strada comunale nella frazione del Comune che attualmente serve la casa vacanze ed, in particolare, i titoli abilitativi, pareri, delibere ed ogni altro provvedimento in merito”.

La motivazione dell’accesso è esplicitamente difensiva: i documenti sono richiesti “per poter sviluppare la miglior strategia difensiva” e perché “l’acquisizione tempestiva e completa di tutti i documenti è fondamentale per costruire una difesa solida e ottenere il miglior risultato possibile per il Cliente che è proprietario di adiacente Azienda Agricola ed ha interesse ad allacciarsi alla predetta conduttura”.

L’Amministrazione non risponde entro il termine di trenta giorni, determinando la formazione del silenzio‑rigetto ex art. 25, comma 4, L. n. 241/1990.

Il ricorrente propone ricorso ex art. 116 c.p.a. per l’annullamento del silenzio‑diniego, l’accertamento del proprio diritto di accesso e la condanna all’esibizione della documentazione richiesta.

Il Comune e la controinteressata non si costituiscono in giudizio.

2. La qualificazione dell’istanza come “accesso difensivo”

Il TAR qualifica la fattispecie come tipico caso di accesso “difensivo”, ai sensi dell’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990.

Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2026, n. 2126, il Collegio rammenta che l’art. 24, comma 7, impone che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”, con la specificazione, per i dati sensibili e giudiziari, del requisito della “stretta indispensabilità”; inoltre, il decisum evidenzia che il diritto di accesso a fini difensivi non gode di una prevalenza assoluta e incontrollata sugli altri interessi in gioco, essendo esclusa nel nostro ordinamento la configurabilità di “diritti tiranni” (Corte cost., n. 85/2013) e l’istante deve dimostrare la “necessità” (o, per i dati sensibili/giudiziari, la “stretta indispensabilità”) della conoscenza del documento rispetto alla situazione giuridica da tutelare.

Il TAR richiama altresì l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 18 marzo 2021, n. 4, secondo cui non è sufficiente un generico riferimento a esigenze probatorie o difensive, occorrendo un rigoroso vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra documentazione richiesta e situazione finale da curare o tutelare; inoltre, l’accesso va negato in presenza di “evidente, assoluta, mancanza di collegamento” tra documento e esigenze difensive, ovvero in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso; il giudizio di pertinenza del documento rispetto all’esigenza difensiva spetta all’Amministrazione e deve essere svolto in astratto, senza sindacare la fondatezza della futura domanda giudiziale né la concreta utilità probatoria del documento.

Applicando tali principi al caso concreto, il TAR valorizza la specificità e concretezza della motivazione addotta dal ricorrente.

In particolare, l’istante individua con precisione l’oggetto dell’accesso (atti relativi al tracciato della conduttura idrica, titoli abilitativi, pareri, delibere, ecc.), esponendo in modo chiaro la propria posizione soggettiva (proprietario di azienda agricola confinante, interessato ad allacciarsi alla medesima conduttura che serve la casa vacanze); inoltre, collega in termini di necessarietà la documentazione richiesta alla strategia difensiva da approntare per tutelare la propria pretesa all’allacciamento alla rete idrica.

Il Collegio rileva che l’istanza “ha illustrato e motivato in modo sufficiente le esigenze difensive poste alla base della stessa, risultando palese, in termini di necessarietà, il collegamento tra la documentazione richiesta e la pretesa avanzata”.

Ne consegue che il requisito della strumentalità necessaria è integrato, non emergendo profili di pretestuosità o temerarietà dell’istanza;
l’Amministrazione non avrebbe potuto limitarsi al silenzio, ma era tenuta a pronunciarsi, eventualmente applicando in modo motivato i limiti e le esclusioni di cui all’art. 24 L. n. 241/1990.

3. La decisione: illegittimità del silenzio‑diniego e ordine di esibizione

Accertata la natura difensiva dell’accesso e la sussistenza del nesso di necessarietà, il TAR dichiara illegittimo il silenzio‑diniego formatosi ex art. 25, comma 4, L. n. 241/1990 ed accerta il diritto del ricorrente all’ostensione della documentazione oggetto dell’istanza del 19 febbraio 2026; conseguenzialmente, ordina al Comune di consentire l’accesso entro trenta giorni dalla comunicazione/notificazione della sentenza, “nei limiti ivi indicati”, restando impregiudicata la motivata applicazione dei limiti e delle esclusioni di cui all’art. 24 L. n. 241/1990; condanna il Comune al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori di legge e contributo unificato.

La decisione si inserisce nel solco tracciato dall’Adunanza Plenaria n. 4/2021, ribadendo che l’accesso difensivo non è un grimaldello per esplorazioni generiche nel patrimonio documentale della P.A.; è tuttavia sufficiente una motivazione che, pur senza dettagliare il futuro thema decidendum, identifichi chiaramente la posizione giuridica soggettiva da tutelare; la natura del possibile contenzioso o delle iniziative difensive ed il collegamento funzionale tra i documenti richiesti e tali iniziative.

Nel caso di specie, il TAR valorizza la coerenza tra la situazione fattuale (conduttura idrica che serve un terzo, interesse all’allacciamento da parte del ricorrente); l’oggetto documentale (atti sul tracciato e sui titoli abilitativi della conduttura); la finalità difensiva dichiarata (valutare la strategia per ottenere l’allaccio e tutelare i propri diritti).

Ne risulta un modello di istanza idonea a superare il vaglio di ammissibilità dell’accesso difensivo.

La sentenza evidenzia, in controluce, il mancato esercizio da parte del Comune del proprio potere‑dovere di valutare, in astratto, la pertinenza dei documenti rispetto alle esigenze difensive rappresentate, ponderando l’accesso con eventuali controinteressi, anche alla luce dell’art. 24 L. n. 241/1990.

Il silenzio serbato dall’Amministrazione si traduce in un diniego ex lege, che il TAR non esita a dichiarare illegittimo, proprio in ragione dell’adeguata motivazione difensiva posta a fondamento dell’istanza.

La pronuncia, quindi, ribadisce che l’istituto del silenzio‑rigetto ex art. 25, comma 4, non esonera la P.A. dall’obbligo di valutazione e motivazione; in presenza di un’istanza difensiva ben argomentata, il silenzio appare, di regola, difficilmente compatibile con i canoni di buona amministrazione e trasparenza.

4. Osservazioni conclusive

La pronuncia del TAR Emilia‑Romagna, Parma, n. 337/2026 conferma la centralità dell’accesso difensivo come strumento di effettività della tutela giurisdizionale, in un quadro nel quale il diritto di accesso: non è assoluto, ma neppure può essere svuotato da prassi silenti o da richieste di motivazione iper‑formalistiche, richiedendo da un lato un onere di allegazione chiaro, concreto e puntuale in capo all’istante e dall’altro, un effettivo esercizio del potere valutativo in capo alla P.A., che non può rifugiarsi nel silenzio.

La sentenza offre, inoltre, un modello di redazione dell’istanza difensiva che gli operatori (avvocati e consulenti) possono utilmente assumere a riferimento: (i) chiara individuazione dell’oggetto documentale; (ii) esplicitazione della posizione giuridica soggettiva; (iii) descrizione, anche sintetica ma non generica, delle possibili iniziative difensive e del nesso di strumentalità con i documenti richiesti.

In prospettiva sistematica, la decisione contribuisce a consolidare un equilibrio in cui l’accesso difensivo è sì “rigoroso”, in quanto subordinato alla dimostrazione della necessità o stretta indispensabilità ma resta concretamente praticabile, ove l’istante assolva all’onere motivazionale e l’Amministrazione non dia conto di validi controinteressi alla conoscibilità.